EDDA MÜLLER
Nutzen für die Umwelt - verkraftbare Kosten

Zur Notwendigkeit und zu den Vorteilen einer Verteuerung von Energie wurde schon - fast - alles gesagt.

Auch ich trete für eine Energiesteuer ein, oder - um präzise zu sein - für eine behutsame und schrittweise Anhebung der bestehenden Energiesteuern auf Heizöl, Gas, Benzin und Diesel sowie die Besteuerung von Strom aus konventionellen Energieträgern. Der Einstiegssatz sollte niedrig sein, um Schockwirkungen zu vermeiden. Wichtig sind eine langfristige Regelung, d.h. die verläßliche Ankündigung einer stetigen Verteuerung der Energieressourcen, sowie die Aufkommensneutralität. Die zusätzlichen Steuereinnahmen sollten als Einstieg in eine Ökologische Steuerreform genutzt werden, um die Abgabenbelastung auf den Produktionsfaktor Arbeit zu senken und den Ressourcen- und Umweltverbrauch zu verteuern.

Um es vorweg zu sagen, ich halte die Ökologische Steuerreform und die Energieverteuerung für ein wichtiges Instrument einer Politik der Nachhaltigkeit. Ich bin aber weit davon entfernt, eine Energiesteuer und die Ökologische Steuerreform als Allheilmittel anzusehen. Um den notwendigen Strukturwandel zu bewirken, benötigen wir einen Instrumentenmix, in dem Ordnungsrecht ebenso seinen Platz hat, wie Informationshilfen und freiwillige Vereinbarungen.

Die öffentliche Debatte über die Energieverteuerung und den Einstieg in eine Ökologische Steuerreform wird seit Jahren im Stil eines Glaubenskrieges geführt. Einige Befürworter einer Ökologischen Steuerreform versprechen "blühende Landschaften", das Ende der Arbeitslosigkeit und die endgültige Versöhnung von Ökonomie und Ökologie. Ich halte diese Botschaften für ebenso übertrieben wie die Kassandrarufe der Gegner von Energiepreiserhöhungen. Letztere beschwören lautstark die Gefahren für den "Standort Deutschland" herauf. Es käme zu Wettwerbsbeeinträchtigungen für die deutsche Wirtschaft, zur Behinderung inländischer Investitionen, zur Verminderung der inländischen Kaufkraft mit der Folge, daß Hunderttausende von Arbeitsplätzen gefährdet seien. Den Heilsversprechungen der einen Seite steht populistische Angstmache der anderen Seite gegenüber: Autofahren und Urlaubsreisen könnten sich nach der Einführung der Energiesteuer nur noch die Besserverdienenden leisten. Hauptverlierer seien die "kleinen Leute". Der Gewinner sei allein der Fiskus, der den Steuerzahlern ohnehin schon viel zu viel Geld aus der Tasche ziehe.

Woran liegt es, daß derartige politische Debatten in unserem Land mit Holzhammermethoden und Totschlagsargumenten geführt werden? Die Energiepreisdiskussion ist da ja keine Ausnahme; erinnert sei an die Benzin-Blei-Diskussion, die Einführung des Katalysators und die Entschwefelung der Kraftwerke. Auch hier wurde eine "Weltuntergangs"-Stimmung erzeugt: die Autos würden auf den Autobahnen liegen bleiben, in Deutschland gingen "die Lichter aus", Tausende von Arbeitsplätzen seien bedroht. Nachdem die Politik endlich die Kraft zur Entscheidung gefunden hat, ist nichts dergleichen geschehen. Bei der Energiesteuer wird dies nicht anders sein.

Ich will versuchen, den Gründen für die eigentümlich polarisierte und polarisierende Energiesteuerdiskussion nachzugehen. Auffällig ist eine Reihe von Ungereimtheiten und Ausblendungen der Realität.

Die Diskrepanz zwischen der Schwarz-Weiß-Diskussion über die Folgen einer Energieverteuerung und den tatsächlich zur Debatte stehenden Preisaufschlägen läßt sich trefflich an den Vorschlägen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW), des Fördervereins Ökologische Steuerreform (FÖS) sowie des Vorschlags der EU-Kommission für eine CO₂-Energiesteuer von 1992 illustrieren.

Das DIW schlägt eine Besteuerung des Energiegehalts von Erdgas, Mineralöl- produkten und Elektrizität vor. Ausgehend von einem Eingangssteuersatz im ersten Jahr von 63 Pfennig pro Gigajoule soll in Jahres-Schritten im zehnten Jahr ein Satz von 8,70 DM pro Gigajoule erreicht werden. Für die Kilowattstunde Strom würde dies im ersten Jahr eine Verteuerung um 0,23 Pfennig und im zehnten Jahr um 3,1 Pfennig bedeuten. Der Liter Benzin würde im ersten Jahr um 2,1 Pfennig und im zehnten Jahr um 29 Pfennig teurer.

Die Vorschläge des FÖS - hier ebenfalls bezogen auf die besonders kontrovers diskutierten Energiearten Strom und Benzin - sind etwas ambitionierter, rechtfertigen aber dennoch wohl kaum das "Schlachtgetöse". Auf den Endverbraucherpreis im Ausgangsjahr sollen jährlich 5 % aufgeschlagen werden. Beim Haushaltsstrompreis von 25 Pfennig im Jahre 1997 würde sich im Jahr 1999 ein Strompreis von 27 Pfennig und im Jahr 2004 von 38 Pfennig ergeben. Der energiesteuerbedingte Benzinpreis würde pro Liter von 1,60 DM (1997) auf 1,71 DM im Jahr 1999 und 2,40 DM im Jahr 2004 ansteigen.

Wäre der Vorschlag der EU-Kommission bereits - wie vorgeschlagen - 1994 wirksam geworden, so hätte sich der Benzinpreis in Deutschland in diesem Jahr um 2,7 Pfennig und im Jahr 2000 um 13 Pfennig verteuert. Die Kilowattstunde Strom wäre im Jahr 2000 um 1,3 Pfennig teurer geworden.

DIW und FÖS nehmen Rücksicht auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie. DIW macht eine Reihe von Vorschlägen für "Sonderregelungen" für die Wirtschaft, und der FÖS will auf eine Besteuerung der Prozessenergie im gewerblichen Bereich ganz verzichten. Mit den Steuereinnahmen wollen beide Institutionen die Belastung der Unternehmen durch die Lohnnebenkosten spürbar vermindern.

Entscheidend für die Auswirkungen von Energiepreiserhöhungen auf die inländische Kaufkraft und den internationalen Wettbewerb sind nicht die Energiepreise sondern die Energiekosten, die bei den privaten Haushalten sowie den Unternehmen entstehen. Dieser simple Tatbestand wird in der Energiepreisdiskussion zumeist übersehen. Die Höhe der Benzinrechnung für 100 gefahrene Kilometer ist - wie im Prinzip jeder weiß - nicht allein vom Benzinpreis abhängig, sondern vor allem auch vom Benzinverbrauch des Autos und von der Fahrweise. Die vom DIW oder dem FÖS vorgeschlagenen Benzinpreiserhöhungen könnten von allen Autofahrern daher im ersten Jahr problemlos durch eine verbrauchssenkende Fahrweise und mittelfristig durch den Kauf effizienterer Fahrzeuge kompensiert werden. Eine Einschränkung der Mobilität sozial schwächerer Bevölkerungsgruppen wäre also nicht zu befürchten. Es könnte stattdessen ein Anreiz geschaffen werden, den seit den 60er Jahren anhaltenden Trend zum Kauf immer leistungsstärkerer Fahrzeuge zu stoppen. Trotz erheblicher Anstrengungen der Automobilindustrie zum Bau energieeffizienterer Fahrzeuge lag 1995 der durchschnittliche Kraftstoffverbrauch der PKW-Kombi-Flotte in Deutschland immer noch höher als der des Jahres 1960.

Laut Energiepreisstatistik der Internationalen Energieagentur waren die deutschen Industrie-Strom- und Gaspreise im Jahre 1995 etwa doppelt so hoch wie die der USA. Im Vergleich zu Japan betrugen sie nur die Hälfte der dortigen Industrie-Strom- und Gaspreise. Ob dies den Niedrigpreisländern Vorteile im internationalen Wettbewerb gebracht hat, ist höchst zweifelhaft. Für die Wettbewerbssituation relevant sind nicht die Höhe der Energiepreise, sondern die Energieproduktivität. Entscheidend ist das Verhältnis der eingesetzten Energiemenge pro erzeugter Einheit Bruttoinlandsprodukt. Die US-Wirtschaft benötigt etwa doppelt so viel Energie wie die deutsche Wirtschaft, um eine Einheit Bruttoinlandsprodukt zu erzeugen. Die Energieproduktivität der japanischen Wirtschaft liegt sogar um das Dreifache höher als die der amerikanischen Wirtschaft. Bei aller angebrachten Vorsicht beim Vergleich solcher statistischer Daten, ist sicherlich die Tendenzaussage richtig, daß die höhere Energieproduktivität etwas mit den höheren Energiepreisen zu tun hat.

Wenn denn Energie überhaupt verteuert werden soll, dann bitte schön nur im Rahmen einer internationalen oder zumindest EU-weiten Harmonisierung. So lautet das Credo der Gegner eines nationalen Alleingangs bei der Energiesteuer. Daß hierbei der allein für die Wettbewerbssituation maßgebliche Faktor der Energieproduktivität nicht beachtet wird, haben wir eben gesehen. Eine genauere Betrachtung der Wirklichkeit zeigt aber zusätzlich, daß eine einmalige Harmonisierung eines Energiesteuervorschlags nicht viel Sinn macht.

Das Ausgangsniveau der Energiepreise in den wichtigsten, miteinander konkurrierenden Industriestaaten ist höchst unterschiedlich. Die Energiestatistik der Internationalen Energieagentur weist für den Industriepreisvergleich z.B. bei Erdgas für 1996 zwischen dem billigsten Land (Kanada) und dem teuersten Land (Japan) ein Verhältnis von annähernd 1: 7 aus. Die deutschen Erdgaspreise sind um mehr als das Doppelte höher als die britischen. Bei den Industriestrompreisen liegt Schweden am unteren Ende und Japan ist erneut der Spitzenreiter. Die deutschen Industriestrompreise liegen im Durchschnitt unter denen Japans, Italiens und der Schweiz und über denen der übrigen EU-Mitgliedstaaten. Noch einmal: Skepsis gegenüber der Aussagekraft derartiger Statistiken ist angebracht. Die Preisfrage ist dennoch, auf welchem Niveau soll harmonisiert werden? Ist es das Japans oder der USA, das britische oder schwedische oder soll die deutsche Ausgangslage zum Maßstab genommen werden, so daß die deutschen Energiepreise so lange eingefroren werden, bis alle anderen Länder auf demselben Niveau angekommen sind?

Beim Superbenzinpreis liegt Deutschland im übrigen im Vergleich zu den EU-Partnerländern im Mittelfeld. Es bestünde also noch ein Spielraum nach oben, z.B. auf das derzeit höchste Niveau Großbritanniens bzw. zum Gleichziehen mit Frankreich, Italien und den Niederlanden.

Fragt man nach Ländern, die als klimapolitisches Instrument ihre Energiesteuern erhöht bzw. dynamisiert haben, so sind unter den EU-Staaten die Länder Dänemark, Niederlande, Großbritannien, Finnland und Schweden zu nennen. Auch wenn deren Energiepreise zum Teil deutlich unter dem deutschen Niveau liegen, zeigt ihr Beispiel doch, daß der Ruf nach international harmonisierten Energiepreisen dem Verzicht auf auf eine eigene nationale Wirtschaftsstrukturpolitik gleichkommt. Dies gilt umso mehr, als alle zur Zeit in Deutschland diskutierten Vorschläge zur Energiesteuer und zur Ökologischen Steuerreform die Wirtschaft nicht nur weitgehend verschonen, sondern im Gegenteil ihre Wettbewerbssituation durch die Absenkung der Lohnnebenkosten verbessern wollen.

Bei jeder sich bietenden Gelegenheit fordern Wirtschaftsvertreter mehr Flexibilität für die Unternehmen. Sie kritisieren die Dominanz des Ordnungsrechts in der deutschen Umweltpolitik und fordern einen verstärkten Einsatz ökonomischer Instrumente. Bis zur Konkretisierung der Energiesteuervorschläge gehörten hierzu auch Abgaben und Steuern. Heute soll sich der Innovationsgeist der Unternehmer am besten im Rahmen kartellähnlicher freiwilliger Vereinbarungen entfalten können. Den Unternehmertypus Schumpeterscher Prägung kann man aber kaum noch finden. Er gehört auch deshalb auf die "Rote Liste aussterbender Arten", weil der Börsenkurs der am Markt dominierenden Unternehmen eher von der Höhe kurzfristiger Dividendenausschüttungen bestimmt wird als von längerfristigen Marktsicherungsstrategien, es sei denn, sie laufen auch auf die Ausschaltung von Konkurrenten hinaus.

Ökonomische Theoretiker gehen von vollinformierten Marktakteuren aus. Für sie gibt es keine wirtschaftlich erschließbaren Energieeinsparpotentiale, da die Unternehmen diese selbstverständlich längst entdeckt und genutzt hätten. (Das Gleiche gilt für die Verbraucher.) Jede Verteuerung der Produktion durch eine Erhöhung der Energiepreise müsse daher zwangsläufig den Wettbewerb beeinträchtigen, da Kapital den ertragreichen Investitionen entzogen werde. In zahlreichen Untersuchungen wurde diese heile Welt der Ökonomen längst widerlegt. Insbesondere kleine und mittlere Unternehmen verfügen in der Regel nicht über die Informationen und das Know-how, um Einsparmöglichkeiten zu entdecken. Ihre Aufmerksamkeit ist durch ihr "Primärgeschäft", d.h. die Optimierung ihrer Produkte absorbiert. Sie nutzen deshalb selbst kurzfristig wirtschaftliche Potentiale zur Energieeffizienzsteigerung nicht.

Der Widerstand gegen Energiesteuern erklärt sich aus meiner Sicht deshalb auch aus der Angst der Unternehmen vor der viel gerühmten Flexibilität ökonomischer Instrumente. Gerade die gepriesenen Möglichkeiten, der Belastung durch intelligente Strategien auszuweichen, bewirken Unsicherheit. Die Unternehmen fürchten, daß ihre Konkurrenten schneller als sie selbst in der Lage sein könnten, durch Innovation und Effizienzsteigerung die zusätzlichen Kosten zu vermeiden und sich damit einen Wettbewerbsvorsprung zu verschaffen. Dies gilt im übrigen auch für freiwillige Vereinbarungen, sofern sie von den Unternehmen mehr als ein "business-as-usual"-Verhalten verlangen.

Alle Unternehmen, vor allem aber kleine und mittlere Betriebe, brauchen klare, langfristige und allseits verbindliche Vorgaben, um für ihre Planungs- und Investitionsentscheidungen Sicherheit zu haben. Dies gilt natürlich insbesondere für die Anbieter von Techniken und Verfahren zur Steigerung der Energieeffizienz sowie von erneuerbaren Energietechnologien. Sie brauchen klare Signale für künftige Marktchancen, um Forschung und Entwicklung sowie rentable Investitionen tätigen zu können.

Die Energiepreiserhöhung im Rahmen einer Ökologischen Steuerreform soll einen Prozess einleiten, mit dem mittel- und langfristig unsere Industriestruktur modernisiert und für den weltweiten Wettbewerb im 21. Jahrhundert ertüchtigt wird. Im Prinzip wissen wir, daß auch unsere ressourcenintensive Schwer- und Grundstoffindustrie auf den Weltmärkten nur durch die Entwicklung neuer ressourcensparender und intelligenter Produkte dem internationalen Wettbewerb und insbesondere der Konkurrenz der neuen Industrieländer gewachsen sein wird. Es geht zum einen um die Ertüchtigung im internationalen Wettbewerb, und zum anderen um die Stärkung regionalen Wirtschaftens. Makroökonomisch bedeuten die durch eine Energiepreiserhöhung stimulierte verbesserte Wärmedämmung der Häuser, der Bau energieeffizienter Fahrzeuge, der Einsatz effizienter Techniken und die verstärkte Nutzung erneuerbarer Energien die Substitution von Energieimporten durch inländischen Ingenieursverstand, Industrieproduktion, Handwerksleistungen und Dienstleistungen aus dem Inland.

Wir haben erfahren, daß der seit den 80er Jahren zu beobachtende Verfall der Weltmarktpreise für Energie - der im übrigen nicht ewig andauern wird - zu einem technologischen Fadenriß in den Branchen geführt hat, die sich während der Erdölpreiskrisen der 70er Jahre auf neue Märkte für energiesparende Technologien und erneuerbare Energien eingestellt hatten. Die Klimapolitik hat die Abwärtsbewegung gestoppt und neue Marktchancen geweckt. Deren Expansion wird derzeit vom Strukturkonservatismus der Lobbylandschaft behindert.

Es ist nicht zu übersehen, daß die Auseinandersetzung um die Energiesteuer und die Ökologische Steuerreform in Deutschland und in der Europäischen Union in hohem Maße von diesem Strukturkonservatismus geprägt ist. Die Diskussion wird einseitig dominiert von der Elektrizitätswirtschaft, den Vertretern der konventionellen Energieträger und der Grundstoffindustrie. Die Gewinner einer Energieverteuerung, d.h. die Vielzahl der Anlagenhersteller, der Anbieter energieeffizienter Techniken, Produkte und Dienstleistungen sowie die Hersteller erneuerbarer Energien sind sich entweder der Chancen noch nicht bewußt, oder sie sind unzureichend organisiert, um sich politisch Gehör zu verschaffen.

Beenden wir also den "Glaubenskrieg" und schauen uns die Fakten und Vorschläge vorurteilsfrei an. Gleichen wir die "Sprachlosigkeit" der Gewinner einer behutsam und langfristig angelegten Strategie der Energieverteuerung durch ein verantwortliches Handeln all derer aus, denen die Interessen der gesamten Volkswirtschaft am Herzen liegen. Wir können damit zwar nicht alle wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Probleme in Deutschland lösen. Wir leisten hierzu aber einen nicht unwesentlichen Beitrag. Dies sollte der Mühen wert sein.