Inge Kaul, Isabell Grunberg, Marc A. Stern (Hg.):
Global Public Goods – International Cooperation in the 21^st Century
New York, Oxford, 1999
Oxford University Press, 546 S.

In der globalisierten Ökonomie werden Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung groß geschrieben; öffentliches Eigentum und öffentliche Güter hingegen gelten vielen „Enthusiasten„ der Globalisierung als suspekt. Das im Programm für die menschliche Entwicklung der Vereinten Nationen (UNDP) von Inge Kaul, Isabelle Grunberg und Marc A. Stern erarbeitete Buch über „Global Public Goods„ ist daher gegen den Strom geschrieben. Es ist ein Plädoyer für mehr Gerechtigkeit in der Welt, und zwar nicht nur aus moralischen Erwägungen sondern als Ergebnis eines rationalen ökonomischen Kosten-Nutzen-Kalküls. Es werden die positiven Seiten der sozialen und der menschlichen Sicherheit (ein Konzept, das Anfang der 90er Jahre ebenfalls im Rahmen des UNDP entwickelt worden ist) und des Friedens hervorgehoben – getreu der Konfuzianischen Weisheit, daß Unsicherheit schlimmer ist als Armut. Folglich stellen sich die Fragen, warum erstens „public goods„ privatwirtschaftlich nicht bereitgestellt, warum sie zweitens durch öffentliche Institutionen unzureichend angeboten werden, warum drittens die Erzeugung von „public bads„ nicht einfach unterbunden werden kann und wie viertens ein gesellschaftlicher Prozeß in Gang gesetzt werden kann, in dessen Verlauf die „jurisdictional gap„, die „participation gap„, die incentive gap„ geschlossen werden können, die einer „international cooperation in the 21^st century„ – so der Untertitel des Buches zum Hindernis geworden sind.

Bevor die Herausgeber auf die konstatierten Lücken und daraus abgeleitete Handlungsimperative im abschließenden Kapitel zurückkommen, werden das Konzept der global public goods diskutiert, Fallstudien unter der Fragestellung von Gleichheit und Gerechtigkeit, Effizienz von Märkten und aus den Bereichen von Umwelt und kultrurellem Erbe, Gesundheit, Wissen und Information, Frieden und Sicherheit präsentiert sowie Konsequenzen für die Politik angedeutet. Dafür haben die Editoren hervorragende Autoren gewinnen können, auf deren Beiträge im Rahmen einer knappen Rezension nicht so ausführlich eingegangen werden kann, wie es sinnvoll und geboten wäre.

Was sind „öffentliche Güter„? In der Einführung werden sie von den Herausgebern zunächst an Beispielen umschrieben: Frieden, die Vermeidung von Wirtschaftskrisen, ökonomische, soziale und finanzielle Stabilität, Bildung, aber auch die verschiedenen Aspekte menschlicher Sicherheit („human security„), von der Ernährungssicherheit über die Wasser- und Energieversorgung bis zur Sicherheit vor privater und staatlicher Gewalt, - das sind typische und unverzichtbare öffentliche Güter in der globalisierten Gesellschaft.

Was zeichnet sie gemeinsam aus? „Public goods are recognized as having benefits that cannot easily be confined to a single „buyer„....(They are) understood to have large externalities and diffuse benefits„ (XX). Oder: „A public good has two critical properties: nonrivalrous consumption – the consumption opf one individual does not detract from that of another – and nonexcludability – it is difficult if not impossible to exclude an individual from enjoying the good„ (Joseph E. Stiglitz: 308; ähnlich die Herausgeber in ihrem Beitrag zur Definition: 2ff.). Ein Buch können beliebig viele Leute lesen, ohne daß die Qualität des Textes darunter leidet und ein Computerprogramm ist im Prinzip nur dann exklusiv nutzbar, wenn copyright-Regeln und andere Formen von „intellectual property rights„ Nutzer ausschließen, die für das Produkt nicht gezahlt haben. Die neuen Regeln der WTO über intellectual property rights lassen sich daher auch als grandioser Versuch lesen, global public goods in private commodities zu verwandeln, die auf globalen Märkten verkauft werden können.

Der Ausschluß möglicher Nutzer von public goods kann selbst Auslöser für die Entstehung von global public bads sein: größere Ungleichheit der Einkommen, ungleiche Zugänge zu globalen Wissensbeständen, Einschränkungen staatlicher Souveränität und mit ihr Schranken für die Ausübung von Bürgerrechten. Wichtiger sind jedoch die negativen Externalitäten, die „sozialen Kosten der Privatwirtschaft„, über die K. William Kapp schon zu Beginn der 50er Jahre geschrieben hat. In Zeiten der Globalisierung haben Umweltverschmutzung, Treibhauseffekt, Finanzkrisen, Migrationsbewegungen infolge des Zerfalls „schwacher Staaten„ (Richard Falk in seinem „On Humane Governance„, das zeitgleich mit dem rezensierten Buch erschienen ist und ein sehr verwandtes Thema behandelt) grenzüberschreitende Auswirkungen. Daher, so die Herausgeber, „our provision is that today’s turmoil reveals a serious underprovision of global public goods„ (XXI). Dazu haben die schon erwähnten „Lücken„ (gaps) beigetragen: Die Lücke bei den rechtlichen Regelungen angesichts nationalstaatlicher Zuständigkeit, obwohl doch die Auswirkungen des Handeln heute global sind. Dann das Defizit bei der Einflußnahme auf die Prozessse der Globalisierung; mächtige Akteure (z.B. transnationale Konzerne) drängen Bürgerbewegungen in den Hintergrund, trotz der Ausweitung demokratischer Verhältnisse im globalen Raum. Schließlich ist da die „incentive gap„, d.h. das Fehlen von Anreizen in Ökonomie und Politik, um die Geschicke in die eigene Hand zu nehmen und die Abhängigkeit von „Gebern„ zu überwinden. Die Herausgeber schlagen zur Anhilfe einen selbstverwalteten „global participation fund„ vor, der die Arbeit der UNCTAD ergänzen sollte (XXXIV).

Die Vorschläge werden im abschließenden Beitrag aufgegriffen und konkretisiert. Sie sind und sie bleiben normativ. Die leitenden Prinzipien der Normierung werden etwa in den Beiträgen von Amartya Sen, Mohan Rao, Ethan Kapstein im Sammelband ausgeführt. In der Krise des (nationalstaatlichen) Wohlfahrtsstaats sind die Regularien der Gewährleistung eines Minimalstandards von Gerechtigkeit verloren gegangen, ohne daß diese auf globaler Ebene einen Ersatz finden würden. Dagegen kann mit Postulaten einer sozialen, menschenwürdigen Entwicklung argumentiert werden. Doch wie lassen sich diese begründen, zumal die Freihandelsdoktrin klipp und klar besagt, daß der „Wohlstand aller Nationen„ steigt, wenn man nur den Regeln der Deregulierung folgen.

Das freihändlerische Argument trägt freilich empirisch nicht. Charles Wyplosz stellt in seinem Beitrag über die Finanzkrisen des letzten Jahrzehnts die Kosten der Umstrukturierung der Bankensysteme, sprich der Abwendung von Bankenpleiten in den Schuldnerländern, aber vor allem in den (westlichen) Gläubigerländern, zusammen: sie belaufen sich in den betroffenen Ländern auf bis zu 55% des Sozialprodukts (Argentinien) (152ff). Das sind natürlich Indikatoren für global public bads, die überzeugend die Notwendigkeit für den korrigierenden politischen Eingriff belegen. Dieser Einsicht haben sich inzwischen auch Repräsentanten von IWF und Weltbank geöfffnet. In der Rede vom „Post Washington consent„ kommt dies zum Ausdruck, und darin finden sich viele der Vorschläge wieder, die Wyplosz und andere Autoren des Bandes unterbreiten.

Doch hier beginnen die eigentlichen Schwierigkeiten. Erstens ist nachzuweisen, daß global bads und die Unterversorgung mit global public goods eine Konsequenz der privaten profitorientierten Produktion sind. Mit dieser Art Ursachenforschung setzen sich die Autoren des Sammelbands leider nicht auseinander. Zweitens sind die Ursachen dafür zu benennen, daß public bads produziert oder public goods nicht produziert werden, obwohl doch alle, dies kann man ja in der Regel getrost unterstellen, nur das Beste für sich und die Menschheit wollen. Zur Lösung dieses Problems beziehen sich nicht nur die Editoren sondern auch die Autoren auf bekannte spieltheoretische Dilemmata. Sie weisen nach, daß Akteure unter gegebenen Konstellationen nicht das optimale Ergebnis für alle Teilnehmer am „Spiel„ erzielen. Aber die Schlußfolgerung, daß eine Veränderung der Spielregeln Abhilfe versprechen würde, ist doch zu einfach. Denn die Akteure sind in ökonomisch-soziale Strukturen eingebunden, die ihre Aktivitäten „strukturieren„, so wie die Strukturen Resultat des Handelns der Akteure sind. Dennoch zeigen die Beiträge von Barrett (ein Vergleich der Protokolle von Montreal zur Reduktion von FCKW-Emissionen und von Kyoto zur CO2-Reduktion) und von Heal (192-239), daß die Befragung individuell rationaler Entscheidungen auf ihre kollektive Rationalität (oder Irrationalität) Sinn machen kann, wenn man herauszufinden versucht, warum das Montreal-Protokoll recht gut, das Kyoto-Protokoll aber sehr schlecht funktioniert.

Eine tiefere Analyse des gesellschaftlichen Naturverhältnisses hätte möglicherweise zusätzliche Erkenntnisse verschafft, z.B. über die Gründe, weshalb unter Bedingungen fordistischer Massenproduktion und „post-fordistischer„ Mobilität und Flexibilität der Naturverbrauch über das Maß der Nachhaltigkeit steigt, vielleicht steigen muß. Eine kritische Analyse der ungleichen Machtverteilung zwischen den Akteuren der globalisierten Ökonomie und Politik hätte vielleicht Antworten auf die Fragen nach neuen Formen der „intrnationalen politischen Kooperation im 21. Jahrhundert„ (so der Untertitel des vorliegenden Bandes) präsentieren können und vielleicht zu zeigen vermocht, warum die internationale politische Kooperation in der „neuen Weltordnung„ so schwierig ist und kriegerische Auseinandersetzungen zugenommen haben. Da die härteste Form der Macht die strukturelle Macht ist, wird mit dem härtesten Widerstand zu rechnen sein, wenn die Machtstrukturen in Frage gestellt werden müssen, um Chancen für internationale Kooperation zu verbessern. Doch in dem Abschnitt über political implications wird man keine Reflexion dieser Fragen finden; statt dessen formal-mathematische Kalküle (insbesondere bei Jayaraman und Kanbur: 418-435), in denen Interessen und Macht nicht berücksichtigt sind. Dieser Abschnitt ist der schwächste des Sammelbandes.

Im Schlußteil resümieren die Herausgeber die Debatte. Sie entwickeln eine differenzierte Typologie von global public goods und sie weisen auf der Grundlage der Beiträge zum Sammelband Wege auf, die zu Beginn konstatierte gesetzgeberische, die Beteiligungs und die Anreizlücke zu schließen. Der Band ist – trotz der Kritik – ein gelungener Versuch, die Konzepte des UNDP, insbesondere die des human development und der human security, wissenschaftlich mit einer Theorie von „globalen öffentlichen Gütern„ zu fundieren. Es wird aber kein Wege daran vorbeigehen, die Fundierung zu verbessern – durch Radikalisierung. Die Verantwortung der Akteure und ihre Rationalitätsfallen sind unbezweifelbar bedeutsam. Doch die Strukturen, in denen sie sich bewegen, sind möglicherweise noch wichtiger: ökonomische Zwänge und Interessen in einer kapitalistischen Weltgesellschaft, auf die das Regelsystem globaler Kooperation antworten muß, um die für die menschliche Entwicklung notwendigen global public goods bereit zu stellen.

Elmar Altvater
Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft
Freie Universität Berlin

Asha Gupta:
Towards Privatization. Lessons from the United Kingdom, East Germany and India
Delhi 1999
BR Publishing Company, 298 S.

Die indische Ökonomin Asha Gupta beschäftigt sich seit Ende der 80er Jahre mit Fragen der Wirtschaftsreform und der Privatisierung. Sie hat die intensive Debatte in ihrem Heimatland, die den langsamen und vorsichtigen Öffnungsprozeß begleitete, immer wieder dadurch bereichert, daß sie die Erfahrungen anderer Länder analysierte und der indischen Öffentlichkeit zugänglich machte. Sie hat sich zunächst mit Kanada beschäftigt, bevor sie sich Großbritannien und Deutschland zuwandte. Daneben hat sie kontinuierlich an der Auseinandersetzung in Indien direkt mit Papieren und Artikeln zu unterschiedlichen Aspekten der Reformpolitik teilgenommen.

Das vorliegende Buch faßt ihre Überlegungen zu Großbritannien, Ostdeutschland und Indien zusammen. Die drei Länderstudien hat sie mit zwei einführenden und einem abschließenden Kapitel eingerahmt und kontextualisiert. Die beiden einführenden Kapitel geben einen guten Überblick über die internationale Privatisierungsdebatte und die verschiedenen Konzepte und Formen von Privatisierung. Gupta macht deutlich, wie vielfältig sowohl die Motive und Ziele, als auch die Wege der Privatisierung sind. Es verwundert nicht, wenn der reale Prozeß schließlich oft Wegen folgt, die an den Zielen vorbei führen.

Gupta legt die unerwünschten Folgen der Privatisierung schonungslos dar. Der Leser spürt deutlich ihre intellektuelle Herkunft aus der sozialistisch geprägten indischen Denkschule. In ihre Schlußfolgerungen mischen sich auch folgerichtig marktskeptische und reformerische Töne. Diese Grundhaltung hindert sie aber nicht, ja befähigt sie vielleicht gerade, die englischen und deutschen Erfahrungen mit großer Klarheit zu untersuchen und auszubreiten. Das Kapitel über Deutschland ist auch als Arbeitspapier des renommierten Kieler Instituts für Weltwirtschaft erschienen. Es kann jedem empfohlen werden, der die Probleme der Privatisierungspolitik der Treuhand und der deutschen Einigung knapp und präzise resümiert haben möchte.

Bei Kleinigkeiten kommt man aber auch schon mal ins Stutzen: Auf S. 2 läßt Gupta z.B. die „Revolution“ in Mittel- und Osteuropa mit dem Fall der Mauer beginnen, statt mit dem Wahlsieg von Solidarnosc in Polen im Sommer 1989. Auf S. 28 beschreibt sie die Beschäftigungseffekte der britischen Privatisierung als Transfer von einer Million Arbeitsplätze aus dem staatlichen in den privaten Sektor, belegt dies aber mit Zahlen zum Stellenabbau. Es wird aber nicht klar, wo alle diese nicht mehr in den Staatsunternehmen beschäftigten Kräfte geblieben sind. Das Argument müßte sich auf die Restbeschäftigten konzentrieren, die mit der Privatisierung ihrer Unternehmen in den Privatsektor wechseln.

Das Buch verfügt über umfangreiche Anhänge, deren Bedeutung etwas offen bleibt. Gupta hat nach jedem Kapitel eine Liste einschlägiger Literatur, aber trotzdem noch eine lange Bibliographie am Ende des Buches (die sich allerdings nicht überschneiden, soweit die Stichproben tragen). Außerdem gibt es fast 80 Seiten Anhang (Tabellen, Grafiken, etc.), auf den im Text nicht verwiesen wird. Schade, denn vieles im Anhang ist sehr informativ und gibt gut strukturierte Überblicke, die sich z.B. hervorragend als Folien für Vorträge eignen.

Insgesamt ist das Buch ein guter, kritischer Überblick zur Privatisierung. Mittel- und Osteuropa kommt sicher für den zu kurz, der die Privatisierung überwiegend als Teil der Transformation der ehemals kommunistischen Gesellschaften sieht. Aber für Leser aus anderen Ländern der Entwicklungswelt gibt es einen guten Einstieg, der hilft, pragmatische Lösungen in einem stark ideologisch geprägten Politikfeld zu finden.

Michael Dauderstädt
Friedrich-Ebert-Stiftung Bonn

Valeria Heuberger / Arnold Suppan / Elisabeth Vyslonzil (Hg.):
Das Bild vom Anderen
Identitäten, Mentalitäten, Mythen und Stereotypen in multiethnischen europäischen Regionen
Frankurt/Main, Berlin, Bern, New York, Paris, Wien 1999
Verlag Peter Lang, 261 S.

Die internationale Öffentlichkeit hat nicht erst seit den Krisenherden Kosovo und Bosnien-Herzegowina ein gesteigertes Interesse an Fragen nationaler Identität und Mentalität im europaweiten Zusammenhang.

Ende Juni 1994 erörterte eine internationale und interdisziplinäre wissenschaftliche Konferenz Identitäten, Mentalitäten, Mythen und Stereotypen in multiethnischen europäischen Regionen. “Das Bild vom Anderen” entpuppt sich als Tagungsband, der sich vorwiegend mit der Mentalitätsgeschichte folgender multinationaler europäischer Regionen auseinandersetzt: Böhmens, Schlesiens, der Slowakei, Ostgaliziens, der Bukowina, Siebenbürgens, der Vojvodina, Bosnien-Herzogowinas, des Kosovos, der Alpen-Adria-Region, Tirols und der Schweiz.

Das reizvolle daran ist, dass das östliche und südöstliche Europa und seine multiethnischen Regionen und Städte in wesentlich größerem Maße von nationalen Abgrenzungs- und Ausgrenzungsproblemen betroffen waren als westliche Länder. Seit 1900 sind gerade diese Regionen den oft gewaltsamen Weg der ethnischen Homogenisierung gegangen und die Identitäten der betroffenen Bevölkerungsgruppen erfuhren fundamentale Umwertungen. Diesem Umstand trägt der Tagungsband insofern Rechnung, als er in 18 Einzelbeiträgen die oben genannten Regionen vorstellt und das “Bild vom Anderen” aus historischer, ethnologischer, literaturwissenschaftlicher und religionswissenschaftlicher Sicht untersucht.

K. Roth schildert in einem eher grundsätzlichen Aufsatz, was Stereotypen und Mythen eigentlich sind und wie sie aus ethnologischer Sicht speziell bei der Begegnung zwischen Kulturen funktionieren. R. Lauer diskutiert in seinem kurzen Beitrag drei funktionale Varianten des Fremdenmotives in der Literatur, wo das Fremde grundsätzlich beherrschende Bedeutung hat, wenn es um die Funktion des Erkennens geht. Wahrnehmen und Erkennen kann durch das Fremde bzw. das Fremd-machen bewirkt werden. E. C. Suttner nähert sich aus religionswissenschaftlicher Sicht dem “Bild vom Anderen” und plädiert dafür, durch historisch-kritische Forschung festgefahrene Bilder aufzubrechen und darüberhinaus zu einer positiven Sicht von den Andern zu gelangen. Ein am Schluss plazierter Beitrag von M. Stier widmet sich der Stereotypenbildung in Lehrbüchern.

Den Kern des Buches machen 18 regionalspezifische Einzelbeiträge aus, die allerdings sehr heterogen sind. Nicht nur im Umfang - je zwischen 3 und 17 Seiten lang - unterschieden sie sich, es ist schwerlich ein gemeinsamer roter Faden erkennbar. Teilweise sind sie äußerst thesenhaft (J. Stritecky) oder mit sehr gedrängten historische Abrissen versehen (G. Kosellek, J. Daskevyc). Teilweise finden sich auch sehr differenzierte historische Präsentationen (L. Cybenko). Einerseits werden Mythen und Mentalitäten in Werken eines Schrifstellers nachgespürt (D. Roksandic), andererseits werden Mythisierung und Stereotypisierung in der politischen Behandlung der Kriegsverbrechen in Bosnien-Herzegowinia ausgemacht (M. Geistlinger).

So sehr das geographisch breit gefächerte Gebiet der Einzelbeiträge besticht, so begrenzt ist der unmittelbare Gebrauchswert für den südosteuropäischen Regionalspezialisten. Denn bei allen Berichten bleibt ein grundsätzliches Unbehagen haften, weil sie nicht über den Zustand der Beschreibung von Identitäten und Stereotypen hinausreichen. Zu hoffen wäre, dass dieser Tagungsband den Auftakt bildet für eine erklärende Mentalitätsgeschichte der kriegs- und krisengeschüttelten südosteuropäischen Region, denn der interdisziplinäre Ansatz ist erfolgversprechend. Für ein breiteres Publikum sind über die reine Bestandsaufnahme hinaus jedoch Ursachenforschung und noch viel mehr friedfertige Strategien zum Umgang mit dem “Bild vom Anderen” von vorrangigem Interesse.

Claudia Schmidt-Rathjen
Wandlitz

Francois Jean / Jean-Christophe Rufin (Hg.):
Ökonomie der Bürgerkriege

Die weit überwiegende Zahl der Kriege in dieser Welt wird heute nicht mehr wie früher zwischen verschiedenen Staaten um die Eroberung oder Verteidigung von Territorien, Rohstoffen, Macht oder Prestige geführt. Fast alle Kriege der neunziger Jahre waren Bürgerkriege. Der Verlust gewohnter Denkschemata, die bis zum Ende des letzten Jahrzehnts die Welt in Ost und West, Kapitalismus und Kommunismus aufteilten, führte zu einer Diskussion über die Ursachen der gehäuft auftretenden innerstaatlichen Kriege. Sich auflösende Ordnungen und ein Wirrwarr örtlich aufbrechender Kämpfe,  riefen und rufen sowohl bei Politikern, Diplomaten und Militärs als auch bei Analytikern aus der politischen Szene Ratlosigkeit und Beunruhigung hervor. Eine Reihe von Erklärungen für das Ausbrechen dieser Kriege wird heute angeboten: ethnische Konflikte, bedenkenlose Globalisierung und Mafiasysteme, bei denen es zumeist um wirtschaftliche Ressourcen geht, werden als die häufigsten Ursachen genannt. Die Herausgeber der ökonomischen Studien der Bürgerkriege äußern Zweifel an der Tauglichkeit solcher Erklärungen und meinen, daß man die Konflikte von gestern nicht als politisch und ideologisch motiviert und die heutigen als ökonomisch verursacht klassifizieren könne.

Um die Intention der Studien klar zu beschreiben, die nach dem Titel „Ökonomie der Bürgerkriege„ auch anders interpretiert werden könnte, betonen die Herausgeber in ihrem Vorwort, worum es ihnen geht: Sie wollen nicht eine weitere, eine ökonomisch orientierte Erklärung für die Ursachenmuster von Bürgerkriegen liefern, sondern in den Fallstudien zu aktuellen Bürgerkriegen wird beschrieben, wie die Bürgerkriegsparteien ihre materiellen Probleme – von der Versorgung mit Nahrungsmitteln bis zum Nachschub von Waffen und Munition – lösen. Denn diese materiellen Probleme stellen sich in den meisten Fällen den bewaffneten Bewegungen, egal welch ideologischer Couleur, als wirtschaftliche Zwänge dar, die so dominant sind, daß häufig die ursprünglichen Ziele der bewaffneten Auseinandersetzungen in den Hintergrund gedrängt werden oder ganz verloren gehen und lediglich die Versorgung und das Überleben der Bewegung als Ratio für den Kampf verbleibt.

Die wirtschaftliche Dimension gegenwärtiger Konflikte wird nicht hinsichtlich der möglichen  Ursachen untersucht, und die Autoren betonen ausdrücklich, daß Krieg in bestimmten Fällen als Mittel der Bereicherung dient oder gar zu einem „wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb„ wird. Im Mittelpunkt stehen die unterschiedlichen ökonomischen Strategien der politisch-militärischen Akteure zur Finanzierung ihrer Kämpfe, zur Kontrolle der Bevölkerung und zur Aneignung staatlicher Privilegien.

Interessant ist, daß die Initiative für die Studien nicht konflikt- oder wirtschaftstheoretischer Natur war, sondern von Mitgliedern internationaler Hilfsorganisationen ausging, die mit ihren humanitären Interventionen in Bürgerkriegen immer wieder die Grenzen ihres Handelns vor Augen geführt bekamen und oftmals ungewollt mit Hilfslieferungen in Katastrophengebiete kämpfende Parteien unterstützten, obwohl sie vor allem die Rettung unschuldiger Menschen und die Beendigung der Kämpfe im Sinn hatten.

Mit Länderstudien zum Libanon, Kurdistan, Afghanistan, Kambodscha, Bosnien, Liberia, Mosambik, Südsudan und Kolumbien sowie vier weiteren, übergreifenden Studien zur Funktion von Embargos, dem Drogengeschäft, der Diaspora als Konfliktfinanzierung und der Humanitären Hilfe in der Kriegsökonomie, ist es den Autoren gelungen, ein bislang weitgehend unbeackertes Feld gründlich zu bearbeiten. Nicht nur Länderspezialisten, Regionalexperten und Kenner der Hintergründe aktueller Konflikte können die Analysen mit Gewinn lesen. Die Analyse der einzelnen Studien ist zumeist klar und auch verständlich geschrieben. Den Herausgebern ist es weitgehend gelungen, die Autoren an dem vorgegebenen roten Faden – nämlich der Ökonomie der Bürgerkriege – zu orientieren und verallgemeinernde Schlußfolgerungen zu ziehen. Eingänglich ist vor allem aber auch die vom Mitherausgeber Rufin verfaßte Zusammenfassung „Kriegswirtschaft in internen Konflikten„, die als Einführungskapitel erscheint. Hier werden die unterschiedlichen wirtschaftlichen Methoden zur Durchführung von Bürgerkriegen strukturiert dargestellt. Sie reichen von geschlossenen Kriegsökonomien, in denen ohne Kontakte zu externen Ressourcen Kriege geführt werden, bis zu den unterschiedlichen Formen offener Kriegsökonomien mit militärischen Rückzugsgebieten in Nachbarländern oder Raub und organisierter Kriminalität als Quelle zur Versorgung der Kämpfer. Schließlich wird auch die humanitäre Hilfe als Quelle zur Finanzierung von Kriegen untersucht.

Die Analysen erteilen einer zu Beginn der neunziger Jahre populären Annahme eine Absage, daß das Fehlen einer bestimmten Ressource die bewaffneten Bewegungen dazu zwingen werde, den Kampf aufzugeben, um Gnade zu bitten und sich wieder in das zivile Leben zu integrieren. Diese Annahme, vermutlich in der Hoffnung formuliert, nach dem Ende des Ost-Westkonfliktes durch Entzug externer Unterstützung, kämpfende Bewegungen unter Kontrolle bekommen zu können, hat sich als völlig illusorisch erwiesen. Vielmehr hat sich gezeigt, daß zum Kampf entschlossene Bewegungen häufig bei Versiegen einer Quelle (zum Beispiel der Hilfe von Verbündeten von außen) schnell auf andere „Finanzierungsformen„ umsteigen. Oftmals hat dies jedoch noch härtere Formen der Auseinandersetzung und Unterdrückung der Bevölkerung in den Kriegsgebieten zur Folge.

Herbert Wulf
Bonn

David Chandler:
Bosnia. Faking Democracy After Dayton
London, 1999
Pluto Press, 249 S.

The signing of the Dayton Peace Agreement in Paris on the 14th of December 1995 marked the official end of the war in Bosnia-Herzegovina. David Chandler points out the innovative character of this agreement: it not only establishes the terms for an ending of the hostilities, but also largely prefigures the post-war order in Bosnia. More importantly, however, the Dayton Treaty has granted the “international community” far-reaching competencies in the process of post-war settlement. Against this backdrop, Chandler focuses his research on one major aspect associated with the Dayton Agreement, namely, democratisation.

During the 1990s democratisation evolved, as Chandler points out in the first chapter of his book, to a highly ideological issue upon which the West could build its various interventionist schemes regarding the transformation process of post-socialist societies. The author stresses that there has been a shift in the semantics. That is to say, emphasis is no longer placed upon democracy as an institutional arrangement, but rather on democratisation as a process of democratic consolidation. At the same time, the criteria with which its progress is evaluated have shifted from the establishment of institutional procedures to the credible incorporation of democratic values. Chandler states that Western intellectuals and policy-makers have been highly suspicious upon the ability of Eastern European societies to actually achieve this aim, since democratic values were alleged to be alien to their culture. The West has drawn its political legitimacy to intervene in the affairs of these societies building upon the issue of democratisation, which throughout the nineties became a leading issue for the politics of the international organisations. For Bosnia in particular, the conflict was put in terms of an ethnic culture opposing liberal democracy, a conflict where democracy failed. The West was thus to assume a responsibility Bosnian political leaders, considered as defenders of this ethnic culture, were not able to assume.

In the second chapter Chandler details the content of the Dayton Peace Agreement and of its annexes regarding democratisation. The ensuing three chapters are devoted to its implementation. Chapter three more specifically looks at the process of institution building encompassing the division of power along ”ethnic lines”. Chapter four focuses on the establishment of political pluralism. Here Chandler analyses in particular the issue which was made of seeking to grant human and minority rights. Chapter five focuses on the international regulation of the media. Chapter six is devoted to civil society building, with a focus on the promotion of NGOs and citizens’ groups.

The author points out the mixed record of out-side imposed democratisation. International involvement which was actually conceived as transitional has become a permanent feature of the Bosnian reality. The mandates of the international bodies, like the OSCE and the Office of the High Representative, have been considerably extended and prolonged. The democratisation initiatives of the ”international community” have accordingly lead to less democracy as international bodies took non-compliance to their expectations as a legitimisation to simply impose more and more decisions. Self-government as a result today seems much further away from Bosnia than it was at the out-set.

As public reactions towards the military intervention of the Western alliance in the Kosovo conflict demonstrated the alleged humanitarian nature of international interventions is today barely questioned. Quite paradoxically it seems that, above all, the pacifist movement more and more become to indiscriminately perceive international institutions as defenders of universal moral values. There it is the merit in Chandler’s attempt not only to question the alleged disinterested character of this engagement, but also its seeming benefits. The author is basically critical about the role of the ”international community” in Bosnia, which is in itself an important contribution, since it is such a rarity. As a matter of fact, the views in democracy theory and international relations which he exposes in the first chapter have largely influenced Western thinking about international intervention. Reading his narratives, one will inevitably share his conclusion which is to basically query the Western approach. Not only does it quite often appear as highly deliberate as is to selectively promote groups within the Bosnian society which are broadly in favour of the Western project. One will further indeed doubt how an approach that withdraws itself from public accountability and public scrutiny might be suited to promote democratic values. Chandler furthermore challenges the common view of the Bosnian society as one which is exclusively dominated by an ”ethnic” thinking and inclined to nationalist resentments. He points out at the difficult economic situation characterised by dramatically high levels of unemployment as well as the slow progress of reconstruction as major reasons for the pre-existing tensions.

Regarding the accuracy with which Chandler retraces the different processes and procedures, there seems to be a limited scope of his analysis. To be sure, he confines to the Dayton Agreement and its implementation in the areas of democratisation and civil society building. Reference to the situation in Bosnia is made only occasionally, mostly in an implicit way. A reader who is not familiar with recent Bosnian developments will find it difficult to situate many issues of the book.

Rather than adding an encyclopaedic chapter this topic could have been addressed through documenting the views of the Bosnian population’s and its elites on the politics of the international bodies in their country. This would indeed go much in the sense of Chandler’s writings as he repeatedly points out that the interventions of the international community fail to take into account the concerns and opinion of the Bosnian population. However, which these might be, is left to speculation, as the issue is not dealt with in the book.

This leads to another question which is not addressed though implicitly raised: Is an international intervention necessary to secure political stability in Bosnia? Of course, to criticise the current practice as Chandler does, does not entail, that one has to provide alternative solutions. However, regarding statements such as, that an international engagement upon certain limits might turn out counterproductive or create a culture of dependency, a reader might wonder which these limits are. On one occasion Chandler asserts that the situation in the country would not justify the maintenance of an international presence. It is of course difficult to establish the counterfactual proof. However it is also clear that the factors which lead to the war are far from being removed. Above all the country’s integrity, perhaps more than ever, appears to be menaced. Though Chandler’s point of view remains vague one may, through his occasional remarks, find that he understates the conflictivity of the situation in Bosnia. This however does not a justify a carte blanche for international interference in the country’s affairs.

Arguably there are choices to be made and one may discuss to what extent these issues are essential to the theme of the book. Still it seems to me that Chandler fails to comprehensively address a central question which is, why does the international community maintain its engagement in Bosnia, if the results appear as that meagre. According to Chandler the representatives of the international institutions engaged in Bosnia have developed a two-fold argument: They acknowledge the limited character of the achieved progress, but at the same time warn, that it would completely fade, if efforts were not continuously pursued. After a confrontation of two basic positions in the international debate between opponents and proponents of an international engagement in chapter seven, it is only the last chapter where the author finally raises the motives for international intervention. Chandler proceeds from the standpoint of American foreign policy, ensuing however with its relevance for the European Community and for the NATO, to point out that international intervention in Bosnia has been essential for offering a framework for international co-operation. In the post-cold war era it would have permitted international institutions to redefine their role and thus relegitimate their existence. The alleged humanitarian character of the international mission in Bosnia would have been central to achieve this aim. A more careful development of this issue might have lead to more succinct conclusions upon the premises of the international presence in Bosnia. While the instability in the Balkan region has certainly offered an opportunity for the international actors to evaluate the new post-cold war power balance among themselves and in doing so has set the framework for further common undertakings, it nonetheless appears that for the EU and the NATO security concerns have been central to their engagement. Also is international intervention as the Kosovo conflict again proved a highly conflictive issue. As a matter of fact, pushed to the extremes, Chandler’s argument appears as circular: international intervention in Bosnia is to create the basis for future international intervention.

There is one aspect where Chandler has been obviously mistaken, a position which he has implicitly revised in a recent article in the May-June issue of the ”new left review”, and which is probably the very point from which his book might bow receive the biggest attention: Indeed in his book he assumed that the protectorate-like character of present day’s Bosnia would be rather a by-product of the high international presence and that it would not indicate that similar forms would be established in other countries of the region. Quite on contrary, the increased involvement Bosnia would make a comparable engagement in other countries or a direct intervention in the Kosovo more unlikely. As a matter of fact with the escalation of the Kosovo conflict the Bosnian experience has evolved to a precedent regarding numerous issues including democratisation and institution building. Drawing on ”lessons learned from Bosnia” the UN Security Council resolution on peace-settlement in Kosovo does not fix any term to the international mission in the province. A date for first elections to take place has not even been advanced. Critical observers moreover expect that whole Southeast Europe will be turned into an international de facto protectorate.

Despite its limited scope “Bosnia: Faking Democracy After Dayton” is a highly recommendable and urgent reading for anybody concerned about the recent developments in South-eastern Europe or interested in new forms of international policy-making. The present process of post-conflict settlement in Kosovo indeed indicates that Bosnia is about to loose its exceptionality. This only enhances the relevance of critical accounts of the Bosnian experience.

Karin Waringo
International Relations Department
University of Amsterdam

Peter Wittschorek (Hg.):
Agenda 2000. Herausforderung an die Europäische Union und an Deutschland
Baden-Baden 1999
Nomos Verlagsgesellschaft, 403 S.

Dieser Sammelband ist Produkt eines Diskussions- und Forschungsprozesses am Zentrum für Europäische Integrationsforschung in Bonn. Das Zentrum ist ein an die Universität Bonn angegliederter think tank, der zur Stärkung der internationalen Position Bonns nach dem Umzugsbeschluß von Parlament und Regierung eingerichtet wurde. Seit seiner Gründung hat er eine rege Veranstaltungs- und Publikationstätigkeit entfaltet, die sich häufig um Forschungsaufenthalte, Besuche und Vorträge ausländischer Gäste rankt.

Ähnlichen Quellen ist auch „Agenda 2000“ entsprungen. Die Beiträge reichen von wohlrecherchierten wissenschaftlichen Analysen mit Fußnotenapparat und Tabellen bis zu Redetexten von Politikern oder Verbandsvertretern. Dabei tummelt sich unter den Autoren allerlei Prominenz, vor allem aus der deutschen Politik. Neben und nach dem damaligen Kommissionspräsidenten Jacques Santer sind u.a. Heidemarie Wieczorek-Zeul, Werner Hoyer, Markus Meckel, Ulrich Irmer vertreten. Auch die Akademiker zählen zu den bekanntesten auf dem Gebiet der Osterweiterung. Zwei der wissenschaftlichen Beiträge sind in Englisch, der Rest in deutsch. Im Anhang findet der Leser eine 120 Seiten starke Dokumentation einschließlich der gesamten Agenda 2000.

Diese Mischung analytischer und politischer Artikel hat ihre Vor- und Nachteile. Einerseits erhält der Leser eine vielseitige Information, bei der die Überlegungen der EU-Kommission von verschiedenen Standpunkten aus beleuchtet werden. Andererseits wiederholt sich auch vieles - vor allem im letzten Abschnitt, der sich der deutschen Sicht widmet. Was fehlt, wäre eine direkte Konfrontation der gegensätzlichen oder doch unterschiedlichen Positionen, die der Leser im Kopf vollziehen muß.

Dabei vertreten die Randgruppen oft die interessantesten Positionen. Die Beiträge aus dem deutschen Bauernverband (Helmut Born) und aus spanischer Sicht (Fernando Carderera Soler) legen den Finger auf die Wunden, die die Kommissionsvorschläge am corpus ihrer Interessen hinterlassen haben. Sie lassen den Leser ahnen, mit welchen Widerständen jede Reform der Agrar- und Strukturpolitik rechnen muß.

In der Gesamtschau erhält man einen guten, wenn auch etwas redundanten Überblick über die Probleme der Agenda 2000. Ein ganzer Abschnitt mit fünf Beiträgen zur institutionellen Reform geht sogar über den thematischen Bereich der Agenda hinaus, die diese Fragen ja einer Regierungskonferenz überlassen hat. Bei der Gliederung würde man erwarten, daß der Strukturpolitik der gleiche Stellenwert wie der Agrarpolitik eingeräumt wird. Sie versteckt sich jetzt hinter den wirtschaftlichen und finanziellen Rahmenbedingungen. Aber ein Index erleichtert den Zugang auch zu Themen, die im Inhaltsverzeichnis nicht direkt ersichtlich sind.

Michael Dauderstädt
Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn

Patrick Ziltener
Strukturwandel der europäischen Integration.
Die Europäische Union und die Veränderung von Staatlichkeit
Münster 1999
Westfälisches Dampfboot 1999, 272 S.

Seit die Europäische Gemeinschaft mit dem Abschluß der Einheitlichen Europäischen Akte im Jahr 1985 den Ausweg aus der Eurosklerose fand und sich fortan dynamisch fortentwickelte, wuchs das zunächst mäßige Interesse der Politikwissenschaft im deutschsprachigen Raum an den Prozessen, die sich dort abspielten und immer deutlichere Spuren in den Mitgliedstaaten hinterließen. Selbst dem Spezialisten ist es mittlerweile unmöglich, den Überblick über die Literatur zum Thema „Europäische Integration„ zu behalten. In zahlreichen Integrationstheorien (z. B. neofunktional, föderal, intergovernmental, transaktional, flexibel, Fusionsthese, Mehrebenensystem, Triadenkonkurrenz) wird nach Erklärungen gesucht, welche Kräfte den Integrationsprozeß antreiben, in welche Richtung sie ihn lenken und welches Ergebnis an seinem Ende stehen könnte oder sollte.

Vor dem Hintergrund einer kundigen Darstellung dieser Theorien kommt Ziltener zu der Formulierung seiner These, „dass europäische Staatlichkeit nicht aus sich selbst heraus erklärt werden kann„ (78). Ihm geht es statt dessen um „eine Neuinterpretation des europäischen Integrationsprozesses, die an Theorien des diskontinuierlichen Wandels von Staatlichkeit anknüpft„, um „bisher zu wenig beachtete Voraussetzungen für den Integrationsschub der letzten 15 Jahre„ zu benennen. Diese erkennt Ziltener im „qualitativen Umbau der Integrationsweise in den 80er und 90er Jahren„ (Klappentext).

Ziltener beschreibt zutreffend, daß Begriffe der Allgemeinen Staatsrechtslehre ebensowenig auf die Europäische Gemeinschaft angewendet werden können, wie die des Internationalen Rechts oder der Internationalen Politik. Weil sie eigene Institutionen besitzt, die zu autonomen Handeln fähig sind, kommt der EG eine staatsähnliche Qualität zu (Kap. I).

Um nun, wie angedeutet, „Theorien des diskontinuierlichen Wandels an Staatlichkeit„ sinnvoll auf den europäischen Integrationsprozeß anwenden zu können, begründet Ziltener, warum die die Ökonomie betonenden Theorien insgesamt zu kurz greifen, insofern aber doch nützlich sind, als sie „das Theorem der notwendigen Deckungsgleichheit von Akkumulations- und Regulationsraum“ und das Denken von Staatlichkeit als ‚keynesianischer Staatlichkeit‘„ ermöglichen (44).

Dies bildet den Ausgangspunkt für die Beschreibung der Integration in zwei Phasen. In den fünfziger und sechziger Jahren habe sich die Gemeinschaft „komplementär zur nationalstaatlichen Regulation in Westeuropa„ verhalten (Monnetsche Integrationsweise (200)), in den achtziger und neunziger Jahren ihre Funktion aber grundlegend gewandelt (wettbewerbsstaatliche Integrationsweise (200)) und sich zur „strategisch wichtigen Ebene der Veränderung von Staatlichkeit in Europa„ entwickelt (44).

Staatlichkeit ist im Verständnis Zilteners Regulation: Korporatismus, Pluralismus, Fordismus, Keynesianismus, Wohlfahrtstaat etc. Es handelt sich um verschiedene Konzepte der Staatstätigkeit, die in den europäischen Staaten in unterschiedlichen Perioden, aber auch zeitgleich vorwaltend waren und den diskontinuierlichen Wandel von Staatlichkeit unter Beweis stellen, der auf europäischer Ebene als „Umbau der Integrationsweise„ (82) zu Tage tritt.

Die Krise 1965/66 sei nicht „‘Strukturbruch‘ europäischer Staatlichkeit„ gewesen, sondern im Hinblick auf die Ziele der Akteure eine folgerichtige Reaktion auf die Supranationalisierung und die Eigengesetzlichkeit des neo-funktionalen Integrationsprozesses. Somit sei die Krise „eigentlich der ‚Gipfelpunkt‘ der westeuropäischen Integration in der Zeit keynesianisch-korporatistischer Staatlichkeit in Westeuropa„ (125) gewesen.

Die siebziger Jahre waren dementsprechend eine Zeit der Renationalisierung, in der der Intergovernementalismus dominierte. Dieser Weg führt in die Sackgasse. Für das Überleben des europäischen Projekts war der „Umbau der Integrationsweise„ (132ff) daher unausweichlich.

Die Währungspolitiker übernahmen von den Wirtschaftspolitikern das Regiment, und zeitgleich übernahmen die Industriellen durch den Zusammenschluß in einem Roundtable of European Industrialists eine aktive Rolle in der Formulierung der politischen Agenda, die im Abschluß der EEA mündete. Die Methode der Wirtschaftspolitik änderte sich, indem a) die Harmonisierung mittels Schaffung europäischer Standards durch b) die Marktschaffung mittels gegenseitiger Anerkennung nationaler Standards abgelöst wurde. Zudem wurde sie auf andere Bereiche, insbesondere die Finanzmärkte, ausgedehnt (140). Die „regulatorische Konkurrenz„ wurde „normative Theorie und Verfassungsgrundsatz„ (160), der das Konzept einer kompetitiven Wirtschafts-, Steuer- und Finanzpolitik zugrundelag. Sie sollte die Strukturanpassung ermöglichen, die die interventionistische sektorale Politik der Vergangenheit nicht hatte leisten können (169ff). Das betreffe auch den Wohlfahrtsstaat. Dessen legitimitätsfördernde Maßnahmen würden, so Zilteners weitreichende Behauptung, dem Nationalstaat entzogen, so daß er in eine Legitimationskrise gerate (204). Dafür charakteristisch sei die Verbreitung „verhandlungsorientierter institutioneller Formen auf allen staatlichen Ebenen„, durch die die Ökonomie gegenüber der Politik gestärkt werde (205).

Auf diese Weise entwickelte sich die europäische Ebene zu einer eigenständig agierenden „zentralen Schnittstelle„, die „wichtige Funktionen ... bei der Veränderung von Staatlichkeit in Europa„ übernimmt (202). Dies wiederum hat die „Konvergenz staatlicher Formen und Regulierungen in Europa„ zur Folge (206), weil die „europäische Integration auch als strategische Ebene in den politischen Auseinandersetzungen um den Staatsumbau auf nationaler Ebene„ dient (208).

Strukturwandel der europäischen Integration erweist sich folglich als doppelgesichtig. Sie ist der Wandel in Europa und gleichzeitig in den Einzelstaaten.

Zilteners anspruchsvoller Untersuchung gelingt es, den europäischen Integrationsprozeß auf griffige Formeln zu bringen und auf ein einleuchtendes Konzept zurückzuführen. Um dies erreichen zu können, muß er den Primat der Ökonomie jedoch überpointieren.

Dies verweist auf eine wohl unvermeidliche Verengung des Blickwinkels solcher Untersuchungen. Bei Ziltener sind Europa und Staat nur Wirtschaft. Entlarvend ist die Formulierung, die „regulatorische Konkurrenz„ sei „normative Theorie und Verfassungsgrundsatz„ (160). Der Staat als Rechtsschutzinstanz und Arena des sozialen und politischen Interessenausgleichs kommt allenfalls als abgeleitete Funktion der Wirtschaft vor.

Juristische Vorstellungswelten können jedoch einen beträchtlichen Eigensinn entwickeln und den Integrationsprozeß entscheidend beeinflussen. Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1993 zeigt, daß nicht allein ökonomische Interessen über die Deckungsgleichheit von Regulations- und Akkumulationsraum entscheiden, sondern Fragen wie Volkssouveränität, Demokratieprinzip und Gewaltenteilung bei der Entwicklung zu einer politischen Union Europas ebenfalls zu lösen sind.

Stefan Schieren
Magdeburg

Marcus Höreth
Die Europäische Union im Legitimationstrilemma
Zur Rechtfertigung des Regierens jenseits der Staatlichkeit
Baden-Baden 1999
Nomos, 387 Seiten

Wie weitreichend die Politik der europäischen Ebene auf die Bürger der Bundesrepublik Deutschland wirkt, ist nicht zuletzt durch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Kreil vom 11. Januar 2000 schlagartig deutlich geworden. Auf der Grundlage einer europäischen Richtlinie müssen Frauen, so das Urteil der europäischen Richter, zum Dienst in der Bundeswehr zugelassen werden, obwohl deutsches Recht dem entgegensteht.

Diese auf jeden Bürger unmittelbar durchgreifende Wirkung der europäischen Normsetzung wirft eine Frage auf, die zu den Klassikern jeder politikwissenschaftlicher Beschäftigung gehört: Aufgrund welcher Legitimität agiert die Europäische Union in staatlicher Funktion, ohne über eine, zumindest eigene, Staatlichkeit zu verfügen?

Marcus Höreth hat sich in seiner Freiburger Dissertation von 1998 diesem Thema gewidmet und festgestellt, dass sich die EU in einem Legitimationstrilemma befinde. Eine Reihe von Stärken zeichnet das Buch aus:

Der interdisziplinäre Ansatz: Höreth bezieht sowohl Fragestellungen und Methoden der Rechts- als auch der Politikwissenschaft ein. Vor diesem Hintergrund wäre es ungerechtfertigt, den Autor mit Spitzfindigkeiten aus einer der beiden Wissenschaften zu konfrontieren. Sicher ist der Gebrauch des Souveränitätsbegriffs (S. 14) problematisch, doch bleibt zu bedenken, dass es sich dabei um „conceptually forbidden territory„ (Jonathan Clark) handelt, auf dem jeder, der sich auf ihm bewegt, verunglücken kann. Auch die Verwendung des Begriffs „Verfassung„ lieferte Grund für kontroverse Betrachtungen.

Der klare Aufbau der Arbeit: Der Autor klärt zunächst, ob die Legitimationsfrage im Zusammenhang mit Europa überhaupt relevant ist, was er bejaht. Darauf folgt eine ausführliche und kundige Erörterung der Frage, ob die EU an einem Demokratiedefizit leidet. Höreth gesteht zwar zu, dass diese These „in verschiedenen Varianten zu einem kanonisierten Faktum im Standardrepertoire der rechts- und politikwissenschaftlichen Integrationsforschung„ (41) geworden sei, erklärt aber gleichzeitig, dass dadurch die Relevanz der Frage keinerlei Beeinträchtigung erfahre. In der Tat sei ein erhebliches Legitimationsdefizit der EU zu beklagen.

Um diese zentrale Ausgangsvermutung zu begründen, unterscheidet Höreth in sinnvoller Weise zwischen politisch-institutioneller und struktureller/sozio-kultureller Legitimität. Jene wäre durch eine Anpassung der Institutionen an die gewandelten Bedingungen der europäischen Integration grundsätzlich herzustellen. Diese hingegen kann nur das Ergebnis eines langwierigen Prozesses sein, an dessen Ende die Existenz einer europäischen Öffentlichkeit mit einem europäischen Staatsbürger steht. Allein diese Beschreibung macht das Ausmaß des Problems deutlich, das es zu bewältigen gilt, soll die Legitimität europäischer Politik gestärkt werden.

Um dem komplexen Geschehen Übersichtlichkeit zu verleihen, unterscheidet Höreth zwischen drei Modellen der Legitimationsbeschaffung: Legitimation durch Einbeziehung und Transparenz (Input), Legitimation durch Effizienz der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung (Output) und soziale Legitimation. In detaillierter Weise diskutiert Höreth die in der Diskussion befindlichen Konzepte zur Stärkung der Legitimation, wobei er zu dem Ergebnis kommt, dass keine der „drei gegenwärtig in Wissenschaft und Politik diskutierten ‚metapolitischen’ Reformansätze zur Stärkung der Legitimität der EU Erfolg„ verspreche (22). Höreth hat sich daher selbst die Aufgabe gestellt, ein leistungsfähigeres Konzept zu entwickeln. Dieses Versprechen löst er aber letztendlich nicht wirklich ein. Ungeachtet einer kenntnisreichen Darstellung der wissenschaftlichen Diskussion gelangt Höreth nicht wesentlich über die Aussage hinaus, dass kein grosser Entwurf, sondern allmähliche Anpassung die angemessene Herangehensweise sei. Dabei stehen Popper („piecemeal social engineering„) und Scharpfs Arbeiten Pate.

Eine weitere Beeinträchtigung ist, dass Höreth das Legitimationsproblem auf eine Weise diskutiert, als stelle es sich in jedem Mitgliedstaat der Europäischen Union unabhängig von der jeweiligen staats- und verfassungsrechtlichen Tradition in gleicher Weise dar, so dass es keiner weiteren Erörterung bedürfe, ob die deutsche Diskussion als allgemeingültiger Fall gelten könne.

Es würde ohne Zweifel eine Überforderung darstellen, von einem Einzelnen zu verlangen, die Probleme der Rechtfertigung des Regierens jenseits der Staatlichkeit im Vergleich der fünfzehn Mitgliedstaaten zu diskutieren. Doch hätte es eines Hinweises Höreths bedurft, dass seine Arbeit eine deutsche Perspektive hat. Weil er dies versäumt, entsteht, möglicherweise ungerechtfertigt, der Eindruck, dass Höreth eine allgemeingültige Darstellung der Legitimationsprobleme in der Europäischen Union vorgelegt habe, was nicht der Fall ist. In Großbritannien beispielsweise stellt sich die Frage nach der Legitimation europäischen Regierens anders als in Deutschland, was sowohl auf nationale Rechtstraditionen wie konkrete Verfassungskonstruktionen zurückzuführen ist. Rechtsstaatlichkeit und politische Verantwortlichkeit sind wichtige Faktoren zur Herstellung der Legitimation von Herrschaft in modernen demokratischen Verfassungsstaaten. Das gilt auch in Großbritannien hinsichtlich der „Rule of Law„ und der „accountability„. Doch sind diese in Großbritannien anders zu verstehen als im deutschen Diskussionszusammenhang die Begriffe „Rechtsstaatlichkeit„ und „Verantwortlichkeit„. Das bedeutet aber, dass in Großbritannien das Regieren jenseits der Staatlichkeit unter anderen Begriffen diskutiert wird als in Deutschland. Das hätte der Autor deutlich machen müssen.

Diese Einschränkungen sollten aber nicht den Blick dafür verstellen, dass Höreth ein gut lesbares Buch geschrieben hat, das den Leser kenntnisreich an eine Kardinalfrage der europäischen Integration heranführt. Es ist daher als gelungener Beitrag in der Debatte zu verstehen

Stefan Schieren
Magdeburg

OECD
EMU - Facts, Challenges and Policies
Paris 1999
OECD, 212 S.

Die kurze Geschichte des Euro hat manche Befürchtungen seiner Gegner bestätigt. Der nach kurzem euphorischen Start im Januar dieses Jahres seit dem März deutlich gefallene Wechselkurs gegenüber dem Dollar wurde als Einstieg in eine Schwachwährung interpretiert. Der langsam einsetzende Aufschwung der europäischen Konjunktur hat zu divergierenden Wachstumsraten selbst zwischen den Kernstaaten des Euro-Gebiets geführt, die eine einheitliche Zinspolitik erschweren, ohne daß die Arbeitslosigkeit schon nennenswert gesunken wäre. In europaweiten Umfragen nach den Prioritäten der europäischen Politik rangiert die gemeinsame Währung auf den hinteren Plätzen. Die enttäuschende Beteiligung an der Europawahl wurde denn auch als Zeichen dafür gesehen, daß die unzureichend vorbereiteten Bevölkerungen der Mitgliedsstaaten dem Euro die kalte Schulter zeigen.

Mit dem vorliegenden Buch hat die OECD im März 1999 eine kompakte Stellungnahme zur Einführung des Euro vorgelegt, die von den enormen Risiken dieses in der Tat historisch weitreichenden Schritts ausgeht, ohne in prinzipielle Skepsis über seine Erfolgschancen zu verfallen. Die Verknüpfung der einschlägigen theoretischen Literatur mit dem relevanten empirischen Material (bis November 1998) führt zu einer Reihe systematischer Überlegungen, die über kurzfristige Wechselkurs-Betrachtungen und politische Stimmungen hinausweisen.

Kapitel I bilanziert die enttäuschende wirtschaftliche Entwicklung des Euro-Raums seit Beginn des letzten Jahrzehnts: die fatalen Folgen des internen asymmetrischen Schocks der deutschen Einheit für das europäische Zinsniveau; auf ein historisches Tief gesunkene öffentliche Investitionen; ein durchschnittliches jährliches Wachstum zwischen 1990 und 1997 von nur 0,7 Prozent und den Verlust von 3,5 Mio. Arbeitsplätzen. Diese Bilanz wirkt umso ernüchternder, wenn man sie mit den im Cecchini-Report zu Anfang des Jahrzehnts prognostizierten Wachstums- und Beschäftigungseffekten des 1993 vollendeten Binnenmarkts kontrastiert.
Allein dies könnte allzu optimistische Hoffnungen in die Einführung der Gemeinschaftswährung dämpfen. Gleichwohl setzt die OECD die potentiellen dynamischen Effizienz-Gewinne aus der Einführung des Euro eher höher an als der 1990 erschienene Bericht der Europäischen Kommission ‚Ein Markt – eine Währung‘. Größere Preistransparenz, die Vertiefung der Kapitalmärkte und strukturelle Reformen könnten demnach eine erneute Wachstumsdynamik induzieren, sofern die existierenden Kanäle zur wirtschaftspolitischen Koordination nur entschieden genutzt werden.

Hier beginnt freilich das im II. Kapitel thematisierte, noch weitgehende unbekannte Terrain der künftigen europäischen Wirtschaftspolitik: Wie läßt sich eine gemeinschaftliche Geldpolitik mit weiterhin im nationalen Rahmen betriebenen Steuer- und Haushaltspolitiken vereinbaren? Angesichts der erfolgreichen Konvergenzpolitik im Vorfeld des Euro halten die Autoren den institutionellen Rahmen der Europäischen Zentralbank und den Verpflichtungscharakter des Stabilitäts- und Wachstumspakts für ausreichend. Eine Reihe von Problemen verlangten dagegen höhere Aufmerksamkeit: Zum ersten ist der Transmissionsmechanismus der europäischen Geldpolitik, über den sich Zinsentscheidungen der EZB in recht unterschiedlich funktionierende nationale Kontexte hinein umsetzen, noch weitgehend unbekannt. Zum zweiten müßte eine längerfristig angelegte Fiskalpolitik den anstehenden demographischen Veränderungen Rechnung tragen und zugleich konjunkturpolitische Spielräume gewinnen: Entgegen dem liberalistischen common sense könnte dies Steuererhöhungen erfordern (S. 80ff.). Zum dritten ist offen, wie verhindert werden könnte, daß die Steuerkonkurrenz zwischen den Ländern der Euro-Zone allein zu Lasten der Besteuerung von Arbeit ausgeht.

Die beiden folgenden Kapitel sind zwei weiteren Problemen gewidmet. Kapitel III klassifiziert verschiedene Arten asymmetrischer Schocks, die sich in den Regionen bzw. Ländern des Euro-Gebiets unterschiedlich auswirken können. Temporäre oder dauerhafte, nachfrage- oder angebotsseitige Schocks erfordern demnach spezifische wirtschaftspolitische Reaktionen. Die verbreitete Vorstellung, daß die zunehmende sektorale und regionale Integration der europäischen Wirtschaft die hier lauernden Gefahren von sich aus entschärfen könnte, wird zurückgewiesen. Auch wenn die Handelsverflechtungen, der intra-industrielle Handel, die Unternehmensfusionen und die Interaktion der Finanzmärkte im Europa der letzten 20 Jahre beträchtlich zugenommen haben, bestehen weiterhin beträchtliche nationale Unterschiede im Marktzugang, der Subventionspraxis und nicht zuletzt in der Umsetzung europäischen Rechts. Zudem könnte mit zunehmender Integration eine steigende regionale Spezialisierung einher gehen, welche die Anfälligkeit für asymmetrische Schocks eher erhöht.
Prinzipiell wäre es denkbar, solche Divergenzen durch die Aufstockung des gemeinsamen Haushalts der EU zu kompensieren – wie etwa im fiskalischen Föderalismus der USA oder Kanadas der Bundeshaushalt bedeutende Stabilisierungsfunktionen übernimmt. Die Autoren des Berichts zweifeln jedoch am einheitlichen politischen Willen der beteiligten europäischen Regierungen und halten einen höheren Dezentralisierungsgrad für wahrscheinlich und zugleich erstrebenswert. In dieser Hinsicht folgen sie dem orthodoxen Verständnis der Theorie optimaler Währungsräume und delegieren die Absorption von Schocks an flexibilisierte Produktionsfaktoren, insbesondere an die europäischen Arbeitsmärkte, denen das umfangreichste IV. Kapitel gilt.

Hierin werden zunächst die unterschiedlichen Dimensionen von Arbeitsmobilität begrifflich und empirisch untersucht - um das bekannte Ergebnis zu bestätigen, daß die regionale und erst recht die überstaatliche Wanderungsbereitschaft in der Euro-Zone geringer ist als in den angelsächsischen Ländern. Die Gründe sind schnell benannt: neben kulturellen und sprachlichen Barrieren sind dies unterschiedliche soziale Sicherungssysteme und Wohnungsmärkte. Das präsentierte empirische Material ist informativ, aber nicht überraschend. Aufschlußreicher sind die aus ihm begründeten Perspektiven für die von der OECD präferierte Lohn- und Einkommenspolitik (S. 156ff.). Anders als naive Marktliberalisten unterstellen, hängen beschäftigungspolitische Erfolge unter den Bedingungen des Euro nämlich nicht schlicht von der Deregulierung der Arbeitsmärkte ab, sondern von einer produktivitätsorientierten Lohnpolitik, für deren Aushandlung eher starke als schwache gewerkschaftliche Akteure erforderlich sind
(S. 164). Diese These und die Übersicht über einkommenspolitische Maßnahmen und tripartistische Arrangements in den Euro-Ländern verweisen auf einen Kontext, der in der Regel von jenen vernachlässigt wird, die den Euro als Befreiungsschlag gegen die Gewerkschaften begrüßen.

Wie viele andere Themen wird auch dieser Zusammenhang im vorliegenden Bericht nur knapp angerissen. Trotz des knappen Raums hätte man sich allerdings gewünscht, daß die Kooperationserfordernisse der europäischen Wirtschaftspolitik nicht in erster Linie negativ, als solche der Markterweiterung bestimmt (z.B. S. 83ff. u. S. 115), sondern auch als political spillovers der Währungsunion in andere Politikbereiche ernst genommen werden.

Klaus Müller
Freie Universität Berlin