Mentale Postkolonialität ist unzeitgemäß

Es ist unbestritten, dass Afrika in Europa aktuell so viel Aufmerksamkeit erfährt wie schon lange nicht mehr. Erfreulicherweise liegt vielen der Ansätze zur Förderung von Investitionen auf dem Nachbarkontinent ehrliches Bemühen um wirtschaftliche Entwicklung und gesellschaftliche Konsolidierung zugrunde, wenn auch nicht immer aus den richtigen Gründen. Dass dabei jedoch tendenziell auf eine strategisch-konzeptionelle Abstimmung mit dem jeweiligen afrikanischen Gegenüber bzw. auch nur auf eine Abfrage und Berücksichtigung der jeweiligen Interessen verzichtet wird, sagt viel über die von europäischer Seite vermuteten Prioritäten Afrikas – und ihre eigenen – aus und zeigt im Umkehrschluss, wie tief Europa im Hinblick auf den afrikanischen Kontinent in einer postkolonialen Gebermentalität verhaftet ist.

Gerade im Zusammenhang mit der sogenannten Flüchtlingskrise von 2015 agierte die EU in erster Linie aus einer innenpolitischen Krise heraus und verkannte dabei in ihrem auf kurzfristige Ergebnisse ausgerichteten Aktionismus die Zielkonflikte ihres Handelns im Hinblick auf eine langfristige friedliche und nachhaltige Entwicklung des Nachbarkontinents. Insbesondere im Niger sind bereits jetzt die Nebenwirkungen deutlich spürbar, u. a. in Form der Behinderung wirtschaftlicher regionaler Integration, einer weiteren Schwächung rechtsstaatlicher Strukturen durch Korruption und Anreizen zur Kriminalisierung ganzer Wirtschaftszweige, etwa im Transportwesen im Kontext vermeintlicher Migrationskontrolle.

Dabei ist das Ziel einer gleichberechtigten Partnerschaft spätestens seit der »Joint Africa-EU Strategy« (JAES) von 2007 ein Mantra und zog sich durch die Reden und Beschlusslagen der EU. Die eigentliche Afrikapolitik der Union spricht jedoch nicht erst seit 2015 eine andere Sprache, weshalb man es afrikanischen Entscheidungsträger/innen kaum verdenken kann, dass sie diese Formulierung mittlerweile lediglich als Lippenbekenntnis abtun.

Gleichzeitig findet derzeit mit der Neuverhandlung des sogenannten Post-Cotonou-Abkommens weitgehend unbeachtet von den großen Leitmedien eine grundlegende institutionelle Weichenstellung statt – mit erheblicher Tragweite für die zukünftigen Beziehungen der EU zu Afrika. Der Vorsitzende der Kommission der Afrikanischen Union (AU), Moussa Faki, fand hierfür auf dem letzten EU-AUGipfel klare Worte: »Es ist höchste Zeit, die 42 Jahre alte Partnerschaft zwischen der EU und den AKP-Staaten gemeinsam mit unseren europäischen Freunden zu bewerten. Ich glaube, dass diese Art von Beziehungen überholt ist.«

Das Auslaufen des Post-Cotonou-Abkommens Ende 2020 mit den AKP-Staaten, einer Gruppe von 79 ehemaligen Kolonien v. a. Frankreichs und Großbritanniens aus Afrika, der Karibik und dem Pazifik, hätte Europa die Chance gegeben seine Partnerschaft mit Afrika neu zu begründen und sie der veränderten globalen politischen Landschaft anzupassen. Blickt man aber auf den derzeitigen Stand der Verhandlungen über die zukünftigen AKP-EU-Beziehungen, so sieht es vielmehr nach Aufrechterhaltung eines Systems aus, das postkoloniale Abhängigkeiten weiterführt und inkonsistente Ansätze der EU im Hinblick auf Afrika zementiert. Das Handeln der EU offenbart hier nicht nur eine erschreckende Pfadabhängigkeit, es fehlt ihr auch eine politische Strategie für und mit Afrika.

Das AKP-Vertragsverhältnis, das bis heute das rechtlich maßgebliche Abkommen für Entwicklungshilfe, wirtschaftliche Entwicklung und politischen Dialog ist, wurde durch weitere Entwicklungen eingeholt. So gibt es seit 2004 die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP), die für die nordafrikanischen Staaten relevant ist, seit 2007 die JAES, für deren Umsetzung die AU verantwortlich zeichnet, sowie ein separates strategisches Abkommen zwischen der EU und Südafrika, das 2007 unterzeichnet wurde. Um diese komplizierte und vielschichtige Gemengelage zu adressieren, startete die EU bereits 2015 einen Konsultationsprozess zu einem Cotonou-Folgeabkommen. Dabei wurde schnell deutlich, dass es starke Beharrungskräfte für eine Fortführung der AKP-EU-Beziehungen gab. Gleichzeitig hatte sich die politische Landkarte für die Neuordnung des Verhältnisses zwischen Afrika und Europa geändert und war wesentlich komplexer geworden. Insbesondere mit der AU, die 2002 gegründet wurde, entstand ein Akteur, der die Legitimität der AKP anzweifelt, sie als postkoloniales Konstrukt ablehnt und sich als alleinige »Stimme Afrikas« und seiner Interessen sieht. Dies wird sicherlich auch dadurch genährt, dass sich Vertreter der AU und EU regelmäßig auf höchster Ebene treffen – auch abseits der gemeinsamen Gipfel. Es ist kein Zufall, dass diese seit dem letzten Gipfel Ende 2017 in Abidjan nicht mehr EU-Afrika-Gipfel heißen, sondern auf Betreiben der AU nunmehr EU-AU-Gipfel, was die zunehmende Anerkennung der AU als internationalen Akteur sowie ihre Selbstwahrnehmung und ihren Anspruch widerspiegelt. Die AKP hingegen hat seit der Jahrtausendwende massiv an politischer Relevanz verloren, sieht sich aber nach wie vor als die Interessenvertretung ihrer Mitglieder hinsichtlich der Europäischen Union und möchte die AU bei den Verhandlungen lieber nicht mit am Tisch haben. Dass 49 afrikanische Staaten – mit Ausnahme Nordafrikas und des Südsudan – der AKP und der AU angehören, verkompliziert die Sache weiter.

Das Beziehungsgefüge verändert sich

Die EU setzt indes auf ein Drei-Säulen-Modell, das das übergeordnete Rahmenwerk beibehält, sich bei der konkreten Zusammenarbeit und Umsetzung aber auf die jeweiligen Regionen konzentriert. Das neue regionale EU-Afrika-Abkommen soll dann die bestehende interkontinentale Strategie (JAES) ablösen und durch einen einheitlichen Afrikaansatz (»One Africa«) ersetzt werden. Der Logik dieses Ansatzes folgend wird hier versucht, die AKP und AU wie auch immer zu verschmelzen. Es ist schwer vorstellbar, dass ein derartiges Unterfangen gelingen kann, da die Organisationen nicht dieselben Länder vertreten und auch ihr Mandat unterschiedlich ist. So verfolgt die AU – als einzige Organisation die Gesamtafrika vertritt – kontinentale Projekte, die die AKP qua Mandat nicht initiieren oder durchführen kann. Zu nennen sind hier insbesondere die Entwicklungsagenda 2063, die kontinentale Freihandelszone und die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur. Hinzukommt, dass die EU die Projekte politisch und finanziell unterstützt, weil sie auch aus Sicht der EU für die friedliche und nachhaltige Entwicklung des Kontinents wichtig sind. Die AU wird diese Vorhaben – egal wie ein zukünftiges Abkommen aussehen wird – nicht der AKP überlassen.

Auch wenn die AU mit einem Vorschlag zur Neuordnung des europäisch-afrikanischen Verhältnisses lange auf sich hat warten lassen, gelang es ihr im März 2018 dann doch, eine gemeinsame afrikanische Position (CAP) zu verabschieden. Damit überraschte sie alle Beteiligten – insbesondere die EU. Zuvor hatte es niemand für realistisch gehalten, dass die nordafrikanischen Staaten einer gemeinsamen Verhandlungsposition zustimmen, da sie immer klargemacht hatten, dass sie ihre präferentiellen Beziehungen zur EU – geregelt über die Nachbarschaftspolitik – nicht für ein kontinentales Abkommen aufgeben würden. Zudem stimmte auch Südafrika für die CAP. Die Zustimmung der Nordafrikaner sicherte man sich mit dem Versprechen, das mit der EU existierende Abkommen beibehalten zu wollen. Das kann jedoch nicht über die schwierigen Verhandlungen zur CAP hinwegtäuschen, bei denen einige AU-Mitglieder Bedenken hinsichtlich eines gesamtafrikanisch en Verhandlungsmandats anmeldeten: So bestehen Vorbehalte gegen eine Einbindung der als zu einflussreich empfundenen nordafrikanische Staaten, den supranationalen Bestrebungen der AU sowie der Aufteilung von Entwicklungsgeldern aus dem Europäischen Entwicklungsfonds mit Nordafrika. Folglich existiert das Verhandlungsmandat der AU lediglich auf dem Papier. Als Konsequenz ist sie bei den Verhandlungen nicht am Tisch. Die AKP hingegen hat sich am 30. Mai 2018 auf ein Verhandlungsmandat geeinigt und verhandelt bereits mit der EU. Die nordafrikanischen Staaten hingegen warten ab und halten sich beide Optionen offen: Zum einen intensivieren sie ihre wirtschaftlichen Kontakte nach Subsahara-Afrika, zum anderen sichern sie ihr Verhältnis zur EU über die Nachbarschaftspolitik ENP ab. Die AU – so scheint es momentan – geht davon aus, dass das neue AKPAbkommen ohnehin nicht lange überlebt, da ein gesamtafrikanischer Ansatz (inkl. Nordafrika) unmöglich sein dürfte und wichtige kontinentale Themen wie Handel, nachhaltige Entwicklung, Frieden und Sicherheit oder Migration ohne ihre Einbeziehung nicht diskutiert werden können.

Die EU hat es in dieser Situation bislang versäumt, eine klare Position zu beziehen und die Frage zu beantworten, wie eine (politische) Kooperation jenseits der tradierten Geber-Nehmer-Logik, die dem AKP-EU-Verhältnis innewohnt, aussehen könnte. Dazu müsste die EU ein klar formuliertes Ziel haben und darauf basierend ein Abkommen verhandeln, das alle afrikanischen Staaten einschließt. Stattdessen wird hier wohl eine große Chance auf einen einheitlichen und politischen Kooperationsansatz mit Afrika vertan. Das dürfte letztendlich für beide Seiten schädlich sein, da ein negativer Einfluss auf die Entwicklung Afrikas früher oder später auch immer Konsequenzen für Europa hat.

Die AU hat an der demokratischen Ausgestaltung von Afrikas Entwicklung ein grundlegendes Interesse, das der EU im Gegensatz zu anderen Akteuren wie China, Russland, der Türkei oder Ländern der arabischen Welt ein Alleinstellungsmerkmal gibt, das es partnerschaftlich zu nutzen gilt. Bei allen bestehenden Defiziten der AU ist ihr größeres Selbstbewusstsein und gestiegener kontinentaler Gestaltungsanspruch unverkennbar und böte einen Ansatzpunkt für eine erweiterte gegenseitige und politischere Kooperation. Angesichts ihrer 55 stimmberechtigten Mitgliedstaaten in den Vereinten Nationen könnte sie auch bei der Bearbeitung globaler Herausforderungen für die EU ein wichtiger Verbündeter sein. Gerade angesichts der weltweiten Krise des Multilateralismus sollte die EU mit der AU einen Schulterschluss suchen, statt sie vor den Kopf zu stoßen.

Europa ohne Plan

Mit ihrem inkonsistenten Handeln verspielt die EU nicht nur politisches Kapital, sondern auch ökonomische Vorteile. So ist die EU noch der größte Handelspartner Afrikas, doch haben Akteure wie China und Indien massiv gegenüber Europa aufgeholt und mittlerweile einen festen Platz im wirtschaftlichen Gefüge unterschiedlicher afrikanischer Staaten. Auch Länder wie Russland, die Türkei oder Indonesien verstärken ihr Engagement und machen aus ihren wirtschaftlichen Interessen keinen Hehl. Diese Staaten tun sich damit leichter, da sie nicht an demokratische Prinzipien gebunden sind. Dieser Ansatz dürfte zumindest kurzfristig von Vorteil sein, doch bleibt abzuwarten, wie weit er gegenüber einem wertegebundenen Ansatz langfristig trägt. Gerade deshalb sollten die EU und ihre Mitgliedstaaten endlich ehrlich ihre Interessen offenlegen, strategisch denken und in Bezug auf Afrika stärker gemeinsam handeln.

Wichtig wäre, dass die politische und wirtschaftliche Entwicklung Afrikas auch zum Wohle der Afrikaner gedacht wird, anstatt Kooperations- und Entwicklungsansätze hauptsächlich als Mittel zur Eindämmung von Migration zu sehen. Warum geht die EU nicht gezielt auf afrikanische Staaten zu und schaut sich deren nationale Entwicklungspläne gemeinsam mit der AU an, um diese auf Bedürfnisse und Kompatibilität mit der Agenda 2063 zu prüfen? Mit dem derzeitigen Kurs überlässt die EU undemokratischen Staaten wie etwa China das Feld, womit die Gefahr besteht, dass sich die Länder Afrikas vielleicht wirtschaftlich entwickeln, politisch jedoch sicherlich nicht in dem Maße, wie es wünschenswert und für eine stabile Entwicklung nachhaltig wäre. Nicht umsonst hat die EU China vor kurzem zum »Systemrivalen « erklärt, mit dem es auf diesem Gebiet nun ebenfalls konkurriert.

Auch der Brexit – unabhängig davon, in welcher Form und zu welchem Zeitpunkt er denn letztlich kommen mag – wird die afrikanisch-europäische Beziehung nachhaltig verändern. Es ist bemerkenswert, dass Großbritannien sich derzeit darauf einstellt, seine diplomatischen Vertretungen im westlichen, frankofonen Afrika auszubauen, während Frankreich analog dazu im traditionell eher auf die ehemalige Kolonialmacht Großbritannien ausgerichteten östlichen Afrika seinerseits die politische Präsenz, basierend auf klaren wirtschaftlichen Interessen, hochfährt. Auch Deutschland denkt in diesem Kontext nicht nur nicht europäisch, sondern unterwandert europäische Politikansätze mit eigenen bilateralen Partnerschaften.

Von der deutschen Sozialdemokratie erfährt man dazu wenig Konkretes: Das Europawahlprogramm fordert zwar eine neue Nord-Süd-Strategie, bleibt aber inhaltlich vage. Afrika wird zwar als einziger internationaler Partner des globalen Südens genannt und auch die klare Ablehnung von Ausschiffungsplattformen ist zu begrüßen, doch fehlen darüber hinaus klare Vorschläge – eben eine Strategie. Eine Partnerschaft mit Afrika, die sich an den Prinzipien der Menschenrechte, der Friedenssicherung, der nachhaltigen Entwicklung und der Überwindung struktureller Ungleichheiten orientiert, ist zweifelsohne wünschenswert, wiederholt aber lediglich Schlagworte, die seit geraumer Zeit von europäischen Politiker/innen genannt werden, während die sich bietenden Chancen von anderen Akteuren genutzt werden. Am Verhältnis der EU mit Afrika dürfte das auch zukünftig wenig ändern.

Aber zurück zu Post-Cotonou und der Verlängerung postkolonialer Institutionen: Das fortwährende Nebeneinander unverbundener Politikansätze im Hinblick auf Afrika ist seitens der EU selbstverschuldet und macht den gordischen Knoten aus unterschiedlichen Fördertöpfen und politischen Leitlinien nur noch größer anstatt ihn zu zerschlagen. Stattdessen müsste eine Politik, die postkoloniale Strukturen überwinden möchte und in diesem Sinne post-postkolonial wäre, vor allem folgende drei Kriterien erfüllen: Sie müsste erstens den Vertretungsanspruch der AU im Sinne des »One Africa« ernst nehmen und sie damit stärken und zweitens ihre legitimen Eigeninteressen klar benennen, ohne sie über Bande als vermeintliche Interessen eines nicht konsultierten Gegenübers zu antizipieren. Auf dieser Grundlage wäre es dann drittens möglich, eine werteorientierte Partnerschaft als multilateralen Kontrapunkt zu entwickeln. Vielleicht der Beginn einer wunderbaren Freundschaft?

Ausgerechnet Frankreich, vielen v. a. Westafrikaner/innen der Inbegriff der in der Vergangenheit verhafteten Ex-Kolonialmacht, vollzieht derzeit einen bemerkenswerten Neuanfang auf der symbolpolitischen Ebene: Infolge des von Präsident Emmanuel Macron beauftragten Restitutionsberichts des senegalesischen Intellektuellen Felwine Sarr und der französischen Kunsthistorikerin Bénédicte Savoy vom November 2018 findet derzeit eine umfassende öffentliche Debatte in Frankreich und mit vielen, v. a. frankofonen afrikanischen Staaten über den Umgang mit den Kunst- und Kulturgütern in staatlichem Besitz statt. Sicherlich ist das erst der Anfang eines Prozesses und viele Fragen bleiben offen. Trotzdem hat Macron das transformatorische Potenzial auf der französisch-afrikanischen Beziehungsebene in seiner vollen Tragweite erkannt und sich kurz entschlossen oder gut beraten an die Spitze der Bewegung gesetzt.

Ein Beitrag von Elisabeth Braune, Referentin im Referat Afrika, zuständig für EU-Afrika-Beziehungen, und Florian Koch, Referent für Europa, 2015-2018 Leiter des AU-Büros in Addis Abeba, erschienen in Neue Gesellschaft Frankfurter Hefte, Ausgabe 5/2019.