FES impuls und diskurs | Ausbildungsgarantie

Die Ausbildungsgarantie kommt: Interview mit den Autor_innen vom 23.5.2023 zum aktuellen Gesetzentwurf

FES: Zu Jahresbeginn haben Sie für die FES Empfehlungen für die Einführung einer Ausbildungsgarantie formuliert. Nun liegt mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Aus- und Weiterbildungsförderung ein Regierungsvorschlag auf dem Tisch. Vor dem Hintergrund Ihrer Empfehlungen, wie schätzen Sie diesen ein?
 

Die zunehmenden Passungsprobleme auf dem Ausbildungsmarkt sind vielfältig. Der vorliegende Gesetzesentwurf setzt v.a. auf die Ergänzung bereits bestehender Instrumente und Maßnahmen, wie der Einstiegsqualifizierung (EQ) durch die Möglichkeit mehrere, kürzere geförderte Praktika zu absolvieren. Auch soll die Mobilitätsförderung ausgebaut werden, um regionale Passungsprobleme abzubauen. Das kann bei den rund 20 Prozent mobilitätsbezogenen Passungsproblemen helfen. Der Kern der Problematik wird dadurch aber völlig unzureichend adressiert.

Mit Blick auf die Forschungsdaten zum Ausbildungsübergang lässt sich feststellen: Trotz unbesetzter Ausbildungsstellen schaffen gerade Jugendliche ohne oder mit maximal Erstem Schulabschluss nicht den erfolgreichen Übergang in eine Ausbildung, vor allem dann nicht, wenn sie einen besonderen Unterstützungsbedarf haben. Ein Teil der Jugendlichen wechselt aber auch nach der Schule in eine Übergangsmaßnahme statt in Ausbildung, weil beispielsweise die in der Region angebotenen Berufe nicht mit ihren Interessen und Fähigkeiten übereinstimmen. Derzeit münden  jährlich mehr als 220.000 junge Menschen in Maßnahmen des Übergangssektors. Wir wissen aus der Forschung, dass nur rund ein Drittel dieser Personen nach einem Jahr den Übergang in eine Ausbildung schafft. Nach drei Jahren steigt der Anteil auf ca. 60 Prozent, wobei es dann meist Ausbildungsberufe mit einem niedrigeren Status und höheren Abbruchrisiken sind.

Freilich kann durch die im Gesetzentwurf vorgesehene intensivere Beratung der ausbildungswilligen Jugendlichen ohne Ausbildungsplatz und die vorgesehenen erweiterten Praktikumsmöglichkeiten der Blick auf andere Berufe und Betriebe gelenkt werden. Der eine oder die andere wird so am Ende sicher doch noch einen für sich passenden Ausbildungsplatz finden. Auch können Betriebe durch das Kennenlernen von Jugendlichen im Rahmen von Praktika angeregt werden, Jugendliche aufzunehmen, die sie aufgrund ihrer Zeugnisse wohl eher abgelehnt hätten. Mit diesen Maßnahmen können die auf dem Ausbildungsmarkt vorhandenen Problemlagen abgemildert, jedoch  nicht gelöst werden.

Die Ermöglichung einer außerbetrieblichen Ausbildung, wie wir sie in unserer Publikation für die FES vorgeschlagen haben, wird im Regierungsentwurf sehr restriktiv gehandhabt und auf Personen beschränkt, die in Regionen mit „wenigen Ausbildungsplätzen“ wohnen. Dabei bleibt unklar, auf welcher Datengrundlage diese Kategorisierung erfolgt. Wird ausschließlich die Angebots-Nachfrage-Relation (ANR) als etablierter Indikator der Ausbildungsmarktstatistik herangezogen, werden bestimmte Problemlagen der Ausbildungslosigkeit verdeckt. So lässt die ANR die erheblichen Ungleichheiten in den Ausbildungsmöglichkeiten nach Berufen völlig außer Acht. Auch eigenschaftsbezogene Passungsprobleme werden ignoriert: Betriebe nehmen bestimmte junge Menschen nicht in Ausbildung auf, weil ein erster oder gar mittlerer Schulabschluss fehlt oder die Zeugnisnoten oder andere ausbildungsrelevante Voraussetzungen nicht den Vorstellungen der Betriebe entsprechen. Auch werden bestimmte Betriebe von Ausbildungsinteressierten nicht gewählt, weil diese keinen guten Ruf als Ausbildungsbetrieb haben oder zu geringe Erwerbs- und betriebliche Entwicklungsperspektiven mit der Ausbildung verbunden werden. Insofern bedarf es weiterer Kennzahlen wie der ANR nach Berufen oder genauerer Informationen zur Struktur von Schulabgänger_innen und betrieblicher Ausbildungsbedingungen, die für die Umsetzung einer Ausbildungsgarantie, die den Namen verdient, zu berücksichtigen wären.

 

FES: Der Gesetzesentwurf ist nun im Bundestag und wird dort debattiert. Nach dem „Struckschen Gesetz“ verlässt kein Gesetz den Bundestag, wie es eingebracht worden ist. Welche Änderungen mit Blick auf die Ausgestaltung der Ausbildungsgarantie würden Sie den Parlamentarier_innen ans Herz legen?
 

Wir empfehlen die Umsetzung der Ausbildungsgarantie viel offensiver anzugehen, mit weniger Restriktionen im Hinblick auf Regionen, Zielgruppen und Berufe. Ebenso sollten vollzeitschulische Ausbildungen in Gesundheits-, Pflege- und Erziehungsberufen einbezogen werden, denn auch sie erfolgen unter intensiver Einbindung von Praxisorganisationen in die Ausbildung bzw. setzen einen Vertrag mit einem Ausbildungspartner voraus. Hierbei handelt es sich zudem um Berufe, für die ein besonders großer Fachkräftebedarf besteht.

In unserer Publikation für die FES haben wir daher ein Modell vorgeschlagen, in dem die Jugendlichen, die bei der Ausbildungsplatzsuche zunächst leer ausgehen, das erste Jahr einer zu ihnen passenden Ausbildung subsidiär in einer staatlich geförderten trägergestützten Einrichtung absolvieren, in der auch ausbildungsbegleitende Unterstützungsangebote vorhanden sind. Durch verschiedene Anreize soll aber möglichst bald der Wechsel in eine reguläre betriebliche oder schulische Ausbildung vollzogen werden. Dabei sollen die bis dahin erzielten Leistungen voll angerechnet werden, so dass kein Zeitverlust für die Jugendlichen entsteht. Gelingt der Wechsel nicht, können sie ihre Ausbildung aber garantiert außerbetrieblich und vollqualifizierend abschließen.  

Somit würden beide Seiten, die Jugendlichen und die Betriebe, gewinnen.  Erstere würden nicht mehr in vielfach ineffektive Maßnahmen des Übergangssektors kanalisiert werden. Letztere profitieren ebenfalls von einem solchen geförderten Modell, da sie meist die notwendige individuelle Unterstützung von Jugendlichen, die spezifische Förderbedarfe haben, gar nicht leisten können. Im 2. Ausbildungsjahr hätten sie Auszubildende, die sie schon deutlich produktiver einsetzen können. Ein „Mehr“ an Bestehendem ist hier aus unserer Sicht nicht zielführend. Es braucht den Mut, wirklich neue Schritte zu gehen, um möglichst allen Jugendlichen, einen Ausbildungsabschluss – und unserem Land damit auch die dringend benötigten Fachkräfte der Zukunft – zu ermöglichen.

Jedes Jahr gehen viele tausende junger Menschen bei der Ausbildungsplatzsuche leer aus. Gleichzeitig bleiben viele Ausbildungsplätze unbesetzt. Diese, seit vielen Jahren bekannte Entwicklung, bekommt vor dem Hintergrund einer sich immer deutlicher abzeichnenden Fachkräfteproblematik in Deutschland noch einmal besondere Brisanz. Kann die im Koalitionsvertrag der Ampel-Parteien vereinbarte Einführung einer Ausbildungsgarantie dabei helfen, diese Problematik aufzulösen? Professorin Susan Seeber und Professor Dieter Euler, die dieser Frage für die FES in einer neu erschienenen Studie nachgegangen sind, geben darauf Antwort im Interview.

FES: Wie würden Sie die aktuelle Lage auf dem Ausbildungsmarkt beschreiben?

Im Zuge der Finanzkrise 2007/2008 haben sich Konjunktur- und Ausbildungsmarktentwicklung zunehmend entkoppelt. Es kam zu einem starken Rückgang von Angebot und Nachfrage. Trotz guter Wirtschafts- und Beschäftigungslage in den 2010er-Jahren stagnierte die Zahl der abgeschlossenen Ausbildungsverträge, um im Zuge der Corona-Pandemie nochmals einen Einbruch zu verzeichnen. Zwar hat sich die Angebots-Nachfrage-Relation mittlerweile etwas verbessert, doch das liegt vor allem daran, dass die Ausbildungsnachfrage überproportional gesunken ist. Die absolute Zahl der neu abgeschlossenen Ausbildungsverträge erreichte jedoch ein historisch niedriges Niveau. Während 2007 kurz vor der Finanzkrise noch ca. 625.000 neue Ausbildungsverträge abgeschlossen wurden, fiel die Zahl bis 2021 auf 473.000. Dabei zeigen sich deutliche Unterschiede zwischen Regionen sowie Berufen. So bestehen in vielen Regionen gleichzeitig Besetzungs- und Versorgungsprobleme. Konkret bedeutet das: Viele Ausbildungsstellen bleiben unbesetzt. Gleichzeitig suchen Ausbildungswillige vergeblich nach einem für sie passenden Ausbildungsplatz.

FES: Welche Rolle spielt die Frage, ob junge Menschen einen Ausbildungsplatz finden oder nicht, für ihren weiteren Lebensweg?

Ein Ausbildungsabschluss stellt in Deutschland unverändert eine wesentliche Voraussetzung für die Einmündung in eine stabile Erwerbslaufbahn dar. Die Erwerbsbeteiligung steigt mit dem Bildungsstand, umgekehrt ist die Erwerbslosigkeit am höchsten unter Personen mit einem niedrigen Bildungsstand bzw. ohne eine Ausbildung. So waren Personen ohne Ausbildungsabschluss 2019 zu 31,5 Prozent nicht erwerbstätig. Diese Quote liegt mehr als viermal so hoch wie unter Personen mit einem dualen Ausbildungsabschluss. Sie sind nur zu 7,3 Prozent von Nichterwerbstätigkeit betroffen. Personen ohne einen Ausbildungsabschluss münden verstärkt in fragile Beschäftigungen, verdienen weniger und sind stärker in der sozialen und politischen Teilhabe eingeschränkt. So zeigen Studien, dass Geringqualifizierte deutlich weniger politisch interessiert und seltener an Formen der politischen Willensbildung beteiligt sind.

FES: Mittlerweile ist das Thema zunehmend ungedeckter Fachkräftebedarfe in fast allen Bereichen des Arbeitsmarkts in der breiten Öffentlichkeit angekommen. Weshalb finden trotzdem jedes Jahr so viele Ausbildungsplatzsuchende keine für sie passende Ausbildungsstelle?

In der Tat verheißt die Situation auf dem Ausbildungsmarkt vordergründig eine einfache Lösung: Es bleiben viele Ausbildungsstellen unbesetzt – im Herbst 2022 waren dies ca. 69.000. Zugleich findet etwa die gleiche Zahl an Jugendlichen keinen Ausbildungsplatz in einem der angestrebten Berufe. Dazu kommen viele Jugendliche, die ihre Suche nach einer dualen Ausbildung vorerst aufgegeben haben und in schulischen Bildungsgängen oder in einer Maßnahme des Übergangssektors untergekommen sind.

Die Passung von Angebot und Nachfrage ist jedoch nicht einfach durch eine Kanalisierung von suchenden Jugendlichen zu offenen Stellenangeboten zu lösen. So wie Betriebe nicht gezwungen werden können, bestimmte Jugendliche als Auszubildende einzustellen, können Jugendliche nicht gedrängt werden, eine Ausbildung in ihnen zugewiesenen Ausbildungsberufen oder -betrieben zu absolvieren. Ein so genanntes Matching scheitert in der Praxis häufig daran, dass Berufswunsch und Berufsangebot, die Erwartungen von Betrieben und die von sich bewerbenden Jugendlichen oder die regionale Herkunft von Ausbildungsbetrieb und Ausbildungsbewerber_in nicht zusammenpassen. Ausbildungsplatzsuchende finden dann keine Stelle, weil ihre zum Teil in Prozessen der Berufsorientierung identifizierten Berufswünsche nicht mit dem bestehenden Ausbildungsangebot in der Region vereinbar sind oder potenzielle Ausbildungsbetriebe andere Vorstellungen über die Voraussetzungen der Bewerber_innen besitzen.

FES: Inwiefern könnte eine Ausbildungsgarantie dabei helfen, diese Problematik aufzulösen?

Derzeit befinden sich mehr als 220.000 junge Menschen in den Maßnahmen des Übergangssektors. Viele von ihnen wären mit oder ohne besondere Förderunterstützung in der Lage, eine duale Berufsausbildung zu absolvieren. Erschreckend ist vor diesem Hintergrund die Erkenntnis, dass nach einem Jahr lediglich ein Drittel den Übergang in eine Ausbildung schafft. Nach drei Jahren steigt der Anteil auf ca. 60 Prozent. Selbst nach einer wiederholten Zahl an Maßnahmen gelingt es ca. 40 Prozent der Jugendlichen aber nicht, in eine Ausbildung einzumünden. Und wenn doch, so finden sie sich meist in Ausbildungsberufe mit einem niedrigeren sozialen Status und höheren Abbruchrisiken wieder.

Die „Versorgung“ im Übergangssektor ist daher wenig erfolgsversprechend. Sinnvoller erscheint es, die Jugendlichen in eine abschlussorientierte Berufsausbildung in einem für sie akzeptablen Beruf zu orientieren. Eben weil der Beruf für sie akzeptabel ist, kann sich das positiv auf ihre Motivation auswirken und das Risiko eines Ausbildungsabbruchs mindern. Sind keine betrieblichen Ausbildungsplätze in der jeweiligen Region verfügbar, sollte ihnen eine staatlich geförderte Ausbildung angeboten werden. Demnach erfolgt keine Separierung in vorgelagerte Übergangsmaßnahmen, sondern die Aufnahme in eine qualifizierte Ausbildung. Eventuell bestehende Förderbedarfe werden dann in die Ausbildung integriert.

Ein solcher Ansatz führt viele Jugendliche früher in eine Ausbildung und zu einem Ausbildungsabschluss. Effektiv wird dadurch die Zahl an Ausbildungsabsolvent_innen und damit der ausgebildeten Fachkräften erhöht. Zugleich werden auf diese Weise beträchtliche staatliche Mittel aus ineffektiven Übergangsmaßnahmen in abschlussorientierte Ausbildungsmaßnahmen umgeleitet. Das kann insbesondere in den schulorientierten Maßnahmen der Bundesländer die Qualität erhöhen und gleichzeitig finanzielle Mittel einsparen.

FES: Wie könnte oder müsste eine solche Ausbildungsgarantie ausgestaltet sein, damit sie tatsächlich einen wirksamen Beitrag dazu leistet, den Ausbildungsmarkt wieder in Richtung Gleichgewicht zu bringen?

Hinsichtlich der Umsetzung einer Ausbildungsgarantie bestehen vielfältige Erfahrungen, die aus der Umsetzung dieses Instruments in Österreich sowie in einzelnen Bereichen der deutschen Berufsbildung genutzt werden können. Wir schlagen ein Modell vor, in dem die Jugendlichen das erste Ausbildungsjahr subsidiär in einer staatlich geförderten Ausbildung absolvieren, dann aber aufgrund verschiedener Anreize möglichst bald in eine duale Ausbildung wechseln. Eine Umsetzung bietet sich primär in Regionen an, in denen viele Jugendliche sich bereits nachweislich erfolglos um einen Ausbildungsplatz bemüht haben. Hinsichtlich der Ausbildungsberufe sollen prinzipiell keine Begrenzungen vorgenommen werden. Von Beginn an werden auch betriebliche Ausbildungsphasen

vorgesehen, wobei die Koordination sowie ein Teil der Ausbildung über einen Bildungsträger oder die Berufsschule erfolgt.

Die Umsetzung könnte auf Bundesebene viele Einmündungen in die von der Bundesagentur für Arbeit angebotenen Maßnahmen „Berufsvorbereitende Bildungsmaßnahme (BvB)“ oder „Einstiegsqualifizierung (EQ)“ ersetzen. Auf Länderebene könnten insbesondere schulbasierte Übergangsmaßnahmen durch das neue Angebot substituiert werden.

FES: Inwiefern wäre eine so ausgestaltete Ausbildungsgarantie auch ein Gewinn für die Wirtschaft und das Handwerk?

Viele Betriebe tun sich trotz eines großen Fachkräftebedarfs schwer, Jugendliche mit einem vergleichsweise niedrigen Schulabschluss bzw. mit einem besonderen Unterstützungsbedarf in eine Ausbildung aufzunehmen. Eine staatlich geförderte Ausbildung bietet daher einen guten Weg, die Jugendlichen zunächst teilweise außerhalb des Betriebes zu qualifizieren, dabei eventuell bestehende Förderbedarfe praxisnah zu bearbeiten und sie dann schrittweise und gut vorbereitet in eine betriebliche Ausbildung zu überführen. So können sie auch produktiver eingesetzt werden, als wenn sie gerade erst aus der Schule oder dem Übergangssektor kommen. Betriebe können sich zudem bei der Übernahme der einzelnen Auszubildenden auf eine fundierte Einschätzung des Bildungsträgers stützen. Zudem lernen sie die Jugendlichen in integrierten Praxisphasen im eigenen Betrieb persönlich kennen und können sich ein Bild darüber machen, ob die Jugendlichen gut in den Betrieb passen. Dies verschafft den Betrieben durchaus Vorteile im Vergleich zum bestehenden System und erhöht die Rentabilität der Ausbildung insgesamt.

FES: Und wie sähe es hier mit den Kosten aus? Stünden Nutzen und Kosten bei einer Ausbildungsgarantie, wie Sie sie schildern, denn in einem angemessenen Verhältnis?

Die Einrichtung von staatlich geförderten Ausbildungsstellen erfordert zunächst öffentliche Mittel. Zugleich entfallen jedoch für die entsprechenden Jugendlichen die Mittel für Maßnahmen des Übergangssektors, die sich - wie skizziert - über viele Jahre hinziehen können und bei ca. 40 Prozent auch nach drei Jahren nicht zu einem Übergang in die duale Ausbildung führen.

Die aktuelle Struktur führt dazu, dass ca. 15 Prozent der 25-34-Jährigen bzw. mehr als zwei Millionen junge Menschen ohne Ausbildungs- oder Studienabschluss in das Beschäftigungssystem einmünden und dort in höherem Maße von Arbeitslosigkeit und damit staatlichen Sozialleistungen bedroht sind. In einer Modellsimulation haben österreichische Volkswirte im Hinblick auf diese Folgekosten errechnet, dass ab dem 9. Jahr ein positiver Budgetsaldo aus Aufwendungen sowie Einnahmen aus Steuern und Sozialversicherungsleistungen entsteht. Für die betroffene Person errechnet sich eine Steigerung des Lebenseinkommens um ca. 580.000 Euro.

Eine Ausbildungsgarantie ist also eine langfristige Investition, die sich für alle Seiten auszahlt: Den Einzelnen in Form eines höheren Lebenseinkommens, die Betriebe in Form erhöhter Produktivität und die Gesellschaft im Ganzen in Form höherer Steuern und Sozialabgaben.

FES: Wir danken Ihnen für dieses Interview!