Dem Multilateralismus nachtrauern hat keine Perspektive – Plädoyer für eine grundlegende Neuorientierung der europäischen Außenwirtschaftspolitik

Die Weltwirtschaft befindet sich im Umbruch. Die USA haben ihre Politik unter das Motto „America First“ gestellt und schlagen eine aggressive Politik gegen all jene Staaten ein, die ihrer Ansicht nach US-amerikanische Interessen nicht angemessen berücksichtigen. Chinesische Firmen erhalten zum Teil ein Betätigungsverbot in den USA. Zwischen beiden Staaten tobt ein gigantischer Handelskrieg. Aber auch die europäischen Staaten werden bedroht, wenn Präsident Trump Benachteiligungen wittert. Die Strafzölle auf Stahl oder die Drohungen gegen Unternehmen und Staaten, die sich am Bau der Gasleitung Nord Stream 2 beteiligen, sind nur zwei Beispiele.

Auch China hält sich nur an die bisherigen weltwirtschaftlichen Regeln, solange dies den eigenen Interessen dient. Zudem werden europäische Unternehmen beim Zugang zum gigantischen chinesischen Markt vielfältig diskriminiert.

Die Zeiten einer liberalen, marktwirtschaftlichen Weltwirtschaft scheinen vorbei. Und die EU reagiert hilflos. Der alte Multilateralismus der Weltwirtschaft wird beschworen. Zugleich wurden bisher ergebnislose Gespräche mit den USA über ein neues Handelsabkommen aufgenommen, wobei es nicht um offensive Wünsche der EU geht, sondern einzig darum, welche Zugeständnisse zumutbar sind und ob diese ausreichen, um die USA zu besänftigen. Die europäische China-Politik zeichnet sich ebenfalls nicht gerade durch Stringenz aus, zumal es China vielfach gelingt, besondere Beziehungen zu einzelnen EU-Staaten aufzubauen. Zudem gerät die EU in Widerspruch zu ihrer ansonsten immer wieder betonten Werteorientierung. Auch massive Menschenrechtsverletzungen durch China führen nicht zu politischen Gegenmaßnahmen. Die Wertegemeinschaft EU will aus wirtschaftlichen Gründen schließlich nicht in Ungnade bei der chinesischen Regierung fallen.

Diese Schlaglichter sind keine vorübergehenden Erscheinungen, sondern Anzeichen für den Niedergang der alten neoliberal geprägten Weltwirtschaftsordnung. Werden dann noch die aus europäischer Sicht besonders drängenden gesellschaftlichen Herausforderungen – Klimaschutz, Digitalisierung und drastische Reduzierung von Armut auf dem afrikanischen Kontinent – einbezogen, zeigt sich, dass eine Rückkehr zu der alten weltwirtschaftlichen Ordnung eines neoliberal geprägten Multilateralismus weder eine realistische noch eine wünschenswerte Politikoption ist.

Das Ende der nach dem Zweiten Weltkrieg etablierten Freihandelsordnung

Die nach Ende des Zweiten Weltkriegs unter Führung der USA aufgebaute wirtschaftliche und politische Weltordnung befindet sich nach einer langen Erfolgsgeschichte im Niedergang. Die institutionellen Kerne der direkten Nachkriegsordnung waren das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT), der Internationale Währungsfonds (IWF) und die Weltbank. Im Fokus dieses neuen Ordnungsrahmens standen zunächst die Unterstützung des Wiederaufbaus nach den verheerenden Zerstörungen des Zweiten Weltkriegs und die jeweilige binnenwirtschaftliche Stärkung der teilnehmenden Staaten. Politisch wesentlich war die Anbindung der westeuropäischen Staaten an die USA und damit deren Einbindung in die Systemkonkurrenz zur realsozialistischen Staatenwelt.

Das westliche Wirtschaftsmodell beinhaltete viele liberale und rein marktwirtschaftliche Züge. Gleichzeitig war aber eine starke intervenierende Rolle des Staates eine Selbstverständlichkeit. Im Zeitverlauf wurde die Zielsetzung, in der Systemkonkurrenz wirtschaftliche Überlegenheit zu demonstrieren, handlungsleitend. Dieses Entwicklungsmodell entfaltete eine hohe Attraktivität, ging damit doch eine erhebliche Wohlstandssteigerung in den westeuropäischen Staaten einher. Ebenso fiel in diese Zeit die Beendigung des Kolonialismus, in der viele Länder des Südens sich dem westlichen Wirtschaftsmodell anschlossen und damit die Hoffnung verbanden, an der prosperierenden Entwicklung der westlichen Staaten teilhaben zu können.

Nach dem Zusammenbruch des realsozialistischen Staatensystems zu Beginn der 1990er Jahre rückte die umfassende Durchsetzung und globale Verallgemeinerung des überlegenen Wirtschafts- und Gesellschaftsmodells des Westens ins Zentrum politischer Strategien. Die Gestaltung dieser Phase erfolgte ebenfalls unter der Hegemonie der USA als der „siegreichen“ Großmacht der Systemkonkurrenz. Entsprechend den damals führenden neoliberalen Wirtschaftsdoktrinen wurde jetzt aber auf eine möglichst umfassende Reduzierung von tarifären und nichttarifären Handelsbarrieren, eine weitreichende Liberalisierung des Kapitalverkehrs wie auch eine erhebliche Reduzierung staatlicher Interventionen in den Wirtschaftsprozess gesetzt. Es entstand eine multilaterale Wirtschaftsordnung auf Basis neoliberaler Wirtschaftsdoktrinen.

Damit verbunden war das Versprechen einer Wohlstandssteigerung für alle und die Überwindung von Unterentwicklung. Dies entsprach trotz vieler Unterschiede im Kern den Interessen der meisten Beteiligten. Die entwickelten Industrieländer (insbesondere die USA, die EU und Japan) profitierten umfassend von dieser Ordnung, auch wenn damit ein Strukturwandel inklusive des Niedergangs „älterer Industrien“ verbunden war. Aber es gelang, bei wichtigen wertschöpfungsintensiven Produkten zu dominieren. Die ehemals realsozialistischen Länder wie auch viele erst wenige Jahre zuvor selbstständig gewordene Entwicklungsländer konnten sich zum Teil erfolgreich in die neue internationale Arbeitsteilung einordnen, wenn auch häufig nur auf niedrigen Wertschöpfungsstufen oder als Rohstofflieferanten. Diese Einbindung in eine neue internationale Arbeitsteilung führte zwar nur in wenigen Fällen zu einer selbsttragenden Entwicklung dieser Länder, brachte ihnen bzw. manchmal auch nur den dort herrschenden Eliten jedoch wirtschaftliche Vorteile.

Im Ergebnis hat diese Form der Globalisierung zwar einerseits Wachstum und Wohlstand insgesamt begünstigt, andererseits aber die regionale wie die personale Ungleichheit global wie innerhalb der Staaten extrem vergrößert. Zudem bewies der Zusammenbruch der internationalen Finanzmärkte 2008/09 eindrucksvoll die Fragilität und Instabilität dieses neoliberalen Modells.

Diese multilaterale Ordnung hat aber inzwischen ihre regulierende Kraft weitgehend eingebüßt und befindet sich faktisch in ihrer Abwicklung. Dies hat mehrere Ursachen. Zum einen ist die USA aufgrund ihres relativen wirtschaftlichen Machtverlustes nicht mehr in der Lage, diese Ordnung in Krisen zu stabilisieren. Zum anderen hat der Zusammenbruch der internationalen Finanzmärkte 2008/09 die Grenzen der neoliberalen Globalisierung aufgezeigt und das Vertrauen in ihre Funktionsfähigkeit tief erschüttert. Und schließlich sind dafür die in unterschiedlichem Ausmaß gelungenen Versuche großer „Entwicklungsländer“ wie Brasilien, Indien, China und Südafrika (BRICS-Staaten) verantwortlich, sich neue Entwicklungsmöglichkeiten zu erschließen, die ihnen im Rahmen der alten Ordnung nicht offen standen.

Kampf um die globale Hegemonie zwischen den USA und China

In den vergangenen 10 bis 20 Jahren ist die wirtschaftliche, die politische und in Ansätzen auch die militärische Hegemonie der USA zunehmend erodiert. Die Regierungen der USA haben aufbauend auf dieser Entwicklung einen Strategiewechsel vollzogen, der unter Präsident Trump nochmals zugespitzt wurde zu dem Postulat „America First“. Dieser beinhaltet den offenen Bruch mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO), aber auch anderer globaler Institutionen. Eine Rücksichtnahme auf die ökonomischen Interessen anderer Staaten wird von der aktuellen US-Regierung offen abgelehnt.

In einer moderateren Spielart war die Dominanz US-amerikanischer Interessen aber auch schon bei der Vorgängerregierung bei den Verhandlungen über eine Trans-Pacific-Partnership (TPP) und eine Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) zu spüren. Die USA versuchen nicht mehr, ihre wirtschaftlichen Interessen im Rahmen und unter Beachtung eines internationalen Regelwerks zu verfolgen, sondern sie sind bestrebt, ihre politische und ökonomische Macht zu nutzen, um eigene Interessen auch unter Zuhilfenahme von Erpressungsstrategien durchzusetzen. Aufgrund ihrer nach wie vor enormen Marktmacht im internationalen Gefüge erzielen sie damit auch kurzfristige Erfolge.

Inzwischen hat sich China allerdings zu einer neuen Weltmacht entwickelt, die zwar noch nicht die Stärke aufweist, die globale Hegemonie zu übernehmen, aber die den USA offensiv ihren eigenen Führungsanspruch entgegenstellt. China ist zwar Mitglied der WTO, ignoriert aber bei Bedarf ebenfalls – häufig unter Hinweis auf seinen Status als Entwicklungsland – das handelspolitische Regelwerk. Die offensive und umfassende staatliche Einflussnahme auf die Wirtschaft, insbesondere durch die Bevorzugung und Förderung der eigenen (Staats-)Unternehmen, ist dabei von herausgehobener Bedeutung.

Zudem verfolgt die kommunistische Regierung Chinas eine offensive Strategie der Einbeziehung anderer Staaten in den chinesischen Einflussbereich. Dafür steht die Seidenstraßen-Initiative, die vor allem über den Aufbau von Infrastrukturen, aber auch über privilegierte Handels- und Finanzbeziehungen enge wirtschaftliche Beziehungen zu aus chinesischer Sicht strategisch bedeutsamen Staaten begründet. Gleichzeitig werden neue internationale Institutionen (wie etwa die formal multilaterale aber von China dominierte Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB)) aufgebaut, die die Abhängigkeit der Staaten zu schon bestehenden Institutionen wie dem IWF oder der Weltbank ersetzen sollen. Der staatszentrierte, autoritäre Kapitalismus chinesischer Prägung hat sich inzwischen zu einem ökonomisch sehr erfolgreichen Gegenmodell zum liberalen marktwirtschaftlichen Modell westlicher Prägung entwickelt.

Herausforderungen für die EU

Die skizzierte Auseinandersetzung um die globale Hegemonie zwischen China und den USA stellt die EU vor eine grundlegend neue Herausforderung. Sie muss ihren Platz in der Weltwirtschaft und Weltpolitik neu definieren, nachdem ihre Stellung als Juniorpartner der USA mehr und mehr der Vergangenheit angehört.

Die EU als wirtschaftlich hochentwickelte Region hat ökonomisch sehr stark von der neoliberal geprägten Weltwirtschafts- und Welthandelsordnung profitiert. Im Schatten der USA gelang es sogar, in wichtigen Industriezweigen weltwirtschaftlich dominant zu werden. Allerdings haben die europäischen Staaten in Bezug auf die Digitalisierung als neuer Basistechnologie für nahezu alle Wirtschafts- und Lebensbereiche deutliche Rückstände zu den USA und China zu verzeichnen. Die digitale Welt wird dominiert von US-amerikanischen und chinesischen Unternehmen. Europa ist aktuell nicht einmal in der Lage, ein modernes 5G-Netz als grundlegende digitale Infrastruktur eigenständig aufzubauen. Damit droht die EU zum Spielball beider Mächte zu werden, zumal die Hegemonialauseinandersetzungen zwischen China und den USA technologisch vornehmlich auf dem Feld der Gestaltung der Digitalisierung ausgetragen werden.

Zudem ist die bisherige Welthandelsordnung weitgehend blind gegenüber den Anforderungen von Ökologie und Klimaschutz. Die gegenwärtige internationale Arbeitsteilung geht mit dramatischen Naturzerstörungen einher und verschärft die Klimaprobleme zum Teil erheblich. Die bisherigen Versuche, ökologische Kriterien im Welthandel zu verankern, sind weitgehend wirkungslos geblieben, weil die Hauptkriterien der bisherigen Handelsordnung Kosteneffizienz und der Abbau von Beschränkungen des Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs sind. Entsprechend zahnlos sind die Nachhaltigkeitskapitel in sämtlichen europäischen Handelsabkommen. Mit dem Pariser Klimaabkommen hat die Weltgemeinschaft zwar inzwischen die enormen Herausforderungen des Klimawandels anerkannt. Gleichwohl kommt jetzt erst die spannende Phase, die allgemein anerkannte politische Zielsetzung, den weltweiten Temperaturanstieg auf unter zwei Grad zu begrenzen, mit Umsetzungsstrategien zu unterlegen. Eine wesentliche Aufgabe wird darin bestehen, das weltwirtschaftliche Regelwerk so zu reformieren, damit es den klimapolitischen Anforderungen genügt.

Schließlich ist die EU mit einer großen geopolitischen Herausforderung in ihrer direkten Nachbarschaft konfrontiert. Viele afrikanische Staaten weisen substanzielle Entwicklungsprobleme auf. Die Ursachen dafür sind vielfältig und unterscheiden sich zwischen den verschiedenen afrikanischen Staaten erheblich. Verallgemeinernd kann aber festgehalten werden, dass viele afrikanische Staaten vom Klimawandel besonders betroffen sind (beispielhaft dafür ist die Ausbreitung von Wüsten), Armut in weiten Teilen der Bevölkerung vorherrschen, die konkrete Einbindung in die internationale Arbeitsteilung kaum Entwicklungsmöglichkeiten fördert und die binnenwirtschaftliche Entwicklung häufig eine zu geringe Dynamik aufweist, um eine Besserung der Lage gerade auch angesichts des raschen Bevölkerungswachstums zu bewirken. Die Folge dieser Faktoren ist eine Destabilisierung der afrikanischen Staaten. Militärisch ausgetragene Konflikte, die dauerhafte Etablierung autoritärer Regierungen oder auch der Zerfall staatlicher Ordnungen werden häufiger. Gleichzeitig liegt hier einer der wesentlichen Gründe für eine zunehmende Migration auch nach Europa. Europa kann die Entwicklung auf dem Nachbarkontinent nicht gleichgültig sein.

Neuorientierung der europäischen Außenwirtschafts- und Handelspolitik

Versuche, den alten multilateralen neoliberalen Ordnungsrahmen wiederherzustellen, sind angesichts der globalen Hegemonialauseinandersetzungen perspektivlos, da eine solche Ordnung nicht gegen die beiden größten Wirtschaftsmächte gefestigt werden kann. Angesichts der unterschiedlichen Interessenlagen der beteiligten Akteure haben auch Reformen der bisherigen weltwirtschaftlichen Institutionen, etwa eine grundsätzlich denkbare problemangemessene Veränderung der WTO, wenig Aussicht auf Erfolg.

Daraus folgt, dass die EU eine neue, von den USA und China emanzipierte, eigenständige, aber auch konfliktfähige Strategie entwickeln sollte. Um sich im maßgeblich über politische Interventionen ausgetragenen Hegemonialkampf zwischen China und den USA behaupten zu können, wird die EU ihre Fähigkeiten ausbauen müssen, die weltwirtschaftlichen Beziehungen in Zukunft stärker gemäß ihren eigenen Zielen und Werten zu gestalten und notfalls auch wirkungsvolle politische Schutzmechanismen gegen die USA und China in Kraft zu setzen. Die EU muss sich eine neue strategische Autonomie erarbeiten.

Strategische Autonomie bedeutet, trotz bestehender umfangreicher internationaler Verflechtungen die wesentlichen technologischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die europäische Entwicklung eigenständig gestalten zu können. In der Corona-Krise ist deutlich geworden, dass die EU aktuell nicht über diese Fähigkeit verfügt. Der globale Lockdown offenbarte etwa, dass ohne chinesische Zulieferungen selbst die Versorgung mit notwendigen medizinischen und pharmazeutischen Produkten nicht gesichert ist. Aber es geht nicht nur um die dabei offen zutage getretenen Lieferabhängigkeiten. Aufgabe ist es, in allen strategisch wichtigen Wirtschaftssektoren die Versorgung zumindest auf einem Mindestniveau eigenständig zu gewährleisten, sodass internationale Krisen oder auch politische Angriffe der USA und Chinas keine tiefgreifenden Spuren hinterlassen. Einen Teil dieser strategischen Autonomie werden die international agierenden Konzerne selbst organisieren, denn viele von ihnen werden ihre Produktions- und Zulieferketten als Konsequenz von Corona, aber auch infolge der globalen Hegemonialauseinandersetzungen in Zukunft stärker diversifizieren.

Strategische Autonomie erfordert aber insbesondere im Bereich der Digitalisierung deutlich mehr, gerade weil die EU auf diesem Feld dem Vormachtanspruch der USA bzw. Chinas entgegentreten muss. Ohne umfassende staatliche Steuerung, Rahmensetzung und Unterstützung, die eben auch Einschränkungen von Marktfreiheiten erfordert, wird der notwendige Aufholprozess nicht zu gewährleisten sein. Das ist zwar zunächst eine industriepolitische Herausforderung, die aber auch bedeutsame außenwirtschaftliche Komponenten umfasst. Unverzichtbar sind etwa eine begleitende internationale Investitionssteuerung (Stichwort: „Investitionsscreening“) und ein ausreichender außenwirtschaftlicher Schutz für europäische Unternehmen.

Aus linker Sicht muss eine derartige Strategie europäischer Selbstbehauptung mit einem ambitionierten Klimaschutz verbunden werden. Das erfordert mehr als die Durchsetzung effektiverer und sanktionierbarer Nachhaltigkeitskapitel in Handelsabkommen. Es geht nicht nur darum, dass nur Waren gehandelt werden, die nach entsprechenden ökologischen Mindeststandards produziert wurden. Es geht um mehr: Bisher hat nur die EU eine Bepreisung des CO2-Ausstoßes im Rahmen eines Emissionshandelssystems eingeführt. Deshalb muss ein wirkungsvolles Carbon Border Adjustment zur Verhinderung preislicher Konkurrenznachteile für die europäische Wirtschaft konzipiert und umgesetzt werden. Dabei kann die sogenannte WTO-Kompatibilität nicht die zentrale Priorität sein. Relevant ist, eine wirkungsvolle Bepreisung von CO2 durchzusetzen. Und solange dies nicht global gelingt, wird die EU Schutzmechanismen benötigen, auch wenn diese nicht Freihandelsprinzipien entsprechen.

Wer das Pariser Klimaabkommen wirklich umsetzen will, wird zudem in vielen Bereichen an einer politisch motivierten Einschränkung oder auch Aussetzung rein marktwirtschaftlicher Regeln nicht vorbeikommen. Ambitionierter Klimaschutz erfordert umfassende industriepolitische Interventionen zugunsten einer Transformation sämtlicher Wirtschaftssektoren zur Erlangung von Klimaneutralität bis zum Jahr 2050. Das heißt auch, dass Handel, der nur aus Gründen der Kosteneffizienz erfolgt, aber gleichzeitig immense ökologische Schäden verursacht, mit politischen oder ökonomischen Maßnahmen eingeschränkt und perspektivisch unterbunden werden muss.

Es liegt unter geopolitischen Aspekten nahe, dass Europa Afrika zukünftig eine deutlich größere strategische Rolle zumisst. Dabei sollte die EU durchaus offensiv ihre vielfältigen Eigeninteressen einbringen, etwa die Sicherung wichtiger Rohstoffe, den Import regenerativer Energien, die Begrenzung von Migration durch Bekämpfung von Migrationsursachen oder mittel- bis langfristig die Schaffung und Sicherung von Absatzgebieten für europäische Exporte. Die Realisierung dieser Eigeninteressen wird aber angesichts der globalen Hegemonialauseinandersetzungen nur erfolgreich sein können, wenn eine neue Partnerschaft mit den afrikanischen Staaten gesucht wird. Partnerschaft heißt Zusammenarbeit auf Augenhöhe unter umfassender Berücksichtigung der Interessen der afrikanischen Partner. Zentrale Kooperationsfelder wären etwa der Aufbau einer leistungsfähigen und nachhaltigen Landwirtschaft in den afrikanischen Staaten, die Ernährungssouveränität sicherstellt, der Aufbau einer weitestgehend auf regenerativen Energien basierenden Energieversorgung, die Erweiterung der Wertschöpfungsstufen der afrikanischen Wirtschaften sowie die Unterstützung beim Aufbau einer nachhaltigen Infrastruktur.

Abschließende Bemerkungen

Eine neue Weltwirtschaftsordnung wird sich nicht in einem großen Wurf realisieren, sondern Resultat umfangreicher, über Jahre andauernder Auseinandersetzungen sein. Klar ist, dass die neue Ordnung eine deutlich stärkere politische Gestaltung erfordert, als dies im Rahmen der aktuellen neoliberalen Ordnung der Fall ist. Eine derartige neue Ordnung wird ähnlich politisch geprägt sein wie die direkte Nachkriegsordnung, allerdings auf Basis deutlich komplizierterer politischer Kräfteverhältnisse.

Manche Aspekte einer derartigen Neuordnung stehen schon auf der politischen Tagesordnung der EU. Die EU-Kommission hat für die erste Hälfte 2021 einen Vorschlag für ein Carbon Border Adjustment angekündigt. Im Herbst 2020 ist ein EU-Afrika-Gipfel geplant. Im Pariser Klimaabkommen ist für 2020/21 eine Konkretisierung der Umsetzungsmaßnahmen vorgesehen. Das Investitionsabkommen der EU mit China soll noch in 2020 ausverhandelt werden. Die Auseinandersetzungen mit den USA erhalten ständig neue Anlässe. Diese Auseinandersetzungen sollten verbunden werden mit der überfälligen politischen Neuorientierung auch unter Einbezug der kritischen zivilgesellschaftlichen Debatte der vergangenen Jahre.
 

Bei dem Beitrag handelt es sich um eine gekürzte Vorabveröffentlichung. Die im Beitrag zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung.