Migrationsdiplomatie

Das Thema Migration ist zweifellos zu einem zentralen Gegenstand des politischen Diskurses geworden, nicht nur im Inland, sondern auch in der internationalen Öffentlichkeit und Politik. Während auf nationaler Ebene viele Akteure Migration strategisch politisieren, um ihre Wähler:innenbasis zu stärken, wird Migration auf internationaler Ebene von Staaten in bilateralen und multinationalen diplomatischen Verhandlungen als Instrument eingesetzt, um ihre nationalen migrationsbezogenen oder auch nicht-migrationsbezogenen Ziele durchzusetzen.

Erst kürzlich kündigte die EU eine neue strategische Partnerschaft mit Ägypten in Höhe von mehreren Milliarden Euro und ein Abkommen mit Mauretanien in Höhe von mehreren Millionen Euro an. Noch aktueller ist die Verabschiedung der EU Migrations- und Asylreform, des "neuen Migrationspaktes" durch das Europäische Parlament am 10. April 2024, an dem fast ein Jahrzehnt lang gearbeitet wurde. Eine der vier Säulen des Pakts ist die "Einbettung von Migration in internationale Partnerschaften". Dies wird als "neues Paradigma" beschrieben, das auf "umfassenden Partnerschaften mit den Herkunfts- und Transitländern der EU" beruhen soll. Kurz gesagt: Migrationsdiplomatie. Migrationsdiplomatie gibt es jedoch in vielen Formen und Ausprägungen. Während die Auswirkungen von Migrationsdiplomatie für Migrant:innen in den meisten Fällen eher negativ sind, gibt es auch einige Beispiele, in denen Staaten ihre Einflussmöglichkeiten nutzten, um bessere Bedingungen für den Schutz von Migrant:innen zu schaffen.

Dieser Artikel bietet einen aktuellen Überblick über die verschiedenen Wege, auf denen Staaten und Staatenverbände Migration in ihren diplomatischen Bemühungen nutzen, um unterschiedliche Ziele zu erreichen.

"Zielstaaten", die Migrationsdiplomatie gegenüber Herkunfts- und Transitländern einsetzen, um irreguläre Einwanderung zu kontrollieren und zu verhindern

Eine weit verbreitete und bekannte Form der Migrationsdiplomatie besteht darin, dass ressourcenstarke "Zielländer" ihre diplomatischen Kräfte und Mittel einsetzen, um "Transit-" und "Herkunftsländer", vor allem im globalen Süden, zur Kontrolle und Eindämmung der bestehenden irregulären Migration an ihren Grenzen zu verpflichten. Diese Beziehungen sind oft transaktionaler Natur und beinhalten Anreize für die Herkunfts- oder Transitländer. Diese Anreize können der Zugang zu Absatzmärkten, Visa, Investitionen, direkte Haushaltsunterstützung, Entwicklungsgelder oder andere Formen finanzieller oder nicht-finanzieller Unterstützung sein, umfassen aber oft auch die direkte Finanzierung von Maßnahmen zur Migrationssteuerung (z. B. durch Initiativen zur Kapazitätsentwicklung).

Im Gegenzug muss das Herkunfts- oder Transitland bei der Verhinderung und Kontrolle von irregulärer Migration, einschließlich der Weiterwanderung von Migrant:innen, mitwirken, indem es beispielsweise Push-/Pullbacks, Offshore-Verfahren ermöglicht, Migration eindämmt, die Grenzkontrollen verstärkt oder die Unterstützung für Schutzsuchende und Migrant:innen ausbaut, um sie zum Bleiben zu bewegen. Immer wieder führen solche migrationsdiplomatischen Deals dazu, dass autoritäre Regime finanziert und legitimiert werden, und nicht selten wird dabei nicht einmal das primäre Ziel der Zielstaaten erreicht - die deutliche Reduzierung von Migrationsbewegungen. Darüber hinaus sind die Folgen für die Migrant:innen selbst in der Regel überwiegend negativ: Sie werden in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt, ebenso wie in ihrer Möglichkeit, in den bevorzugten Zielländern Sicherheit und Wohlstand zu suchen, und es kann zu drastischen und gewaltsamen Grenzmaßnahmen kommen.

Hierbei ist das Abkommen zwischen der EU und der Türkei von 2016 besonders hervorzuheben. Das Abkommen zielte darauf ab, den starken Anstieg der Ankunftszahlen in Europa zu bremsen, indem die Türkei in die Verantwortung genommen wurde, den weiteren Zugang von Schutzsuchenden und Migrant:innen nach Europa einzudämmen. Ursprünglich war vorgesehen, dass diejenigen, die von der Türkei aus über die Ägäis-Inseln irregulär nach Europa einreisen, wieder in die Türkei zurückgeschickt werden können. Im Gegenzug sollte die EU für jede zurückgeschickte Syrer:in eine Syrer:in über Resettlementprogramme aus der Türkei aufnehmen. Neben der Bereitstellung von finanziellen Zuwendungen in Milliardenhöhe bot die EU der Türkei Gespräche über Zugeständnisse bei der visafreien Einreise nach Europa und über eine mögliche EU-Mitgliedschaft an. Die Gespräche sind jedoch zu einem Stillstand gekommen. Die Auswirkungen dieses umstrittenen Abkommens und der damit verbundenen Eindämmungsmaßnahmen waren in erster Linie negativ für Migrant:innen, auch wenn es der Türkei gelungen ist, Milliarden an Unterstützung für syrische Schutzsuchende innerhalb ihrer Grenzen zu mobilisieren. Im Rahmen des Abkommens hat die EU außerdem über 30.000 Syrer:innen umgesiedelt.

Ein weiteres negatives Beispiel von ausgelagerten Aufnahmeverfahren ist Australiens umstrittenes "Offshoring" - die Einrichtung von Internierungslagern in den ressourcenarmen Ländern Nauru und Manus Island, Papua-Neuguinea (PNG), als Gegenleistung für Unterstützung und Entwicklungshilfe. Im Rahmen dieses Systems werden Asylbewerber:innen, die auf See aufgegriffen werden, zwangsweise nach Nauru oder Manus Island gebracht und es wird ihnen verboten, sich jemals dauerhaft in Australien niederzulassen - selbst wenn sie als schutzbedürftig eingestuft werden -, so dass sie nur die Möglichkeit haben, in ein Drittland umgesiedelt zu werden oder in Nauru oder PNG zu bleiben. Während diese Art des Offshoring bisher ein Ausnahmefall war und zu eindeutig dokumentierten Menschenrechtsverletzungen und negativen Folgen für die Migrant:innen führte, hat Australiens Ansatz zunehmend das Interesse anderer Länder geweckt, die eine "harte Linie" im Umgang mit Migration verfolgen. Ein Beispiel dafür ist das Vereinigte Königreich, das im Rahmen des Abkommens mit Ruanda versucht, ein ähnliches Modell umzusetzen, wenn auch bisher ohne Erfolg.

Bekämpfung der "Fluchtursachen" durch Beihilfen und Entwicklungsgelder für "Herkunftsländer"

Einer ähnlichen Strategie unterliegt auch die Entwicklungskooperation von "Zielländern" mit "Herkunftsländern". Diese zielt darauf ab, die "Fluchtursachen" der Migration zu bekämpfen, indem sie mehr wirtschaftliche Möglichkeiten schaffen und somit die Menschen von irregulären Bewegungen abhalten will. Diese Form der Entwicklungshilfe ist in der Regel an Bedingungen geknüpft. Zwar kann sie für die Staatsangehörigen der Empfängerländer von Vorteil sein, wenn die Maßnahmen gut durchdacht sind und zu wirksamen und erfolgreichen Entwicklungsprojekten führen, doch gibt es auch viele gut dokumentierte Probleme sowohl in der Finanzierungslogik als auch in der Umsetzung.

Ein gutes Beispiel dafür ist der EU-Treuhandfonds, der noch bis 2025 Mittel für die Sahelzone, das Horn von Afrika und Nordafrika bereitstellt. Es ist jedoch wichtig zu betonen, dass häufig auch Mittel für den Ausbau der Grenzsicherung in diese Abkommen integriert werden, was dazu führt, dass die Trennung zwischen "Externalisierung" und entwicklungspolitischer "Fluchtursachenbekämpfung" verwischt wird. In der Tat floss bisher ein erheblicher Teil der Mittel aus dem EU-Treuhandfonds nicht in Entwicklungsprojekte, sondern in Projekte zur Migrations- und Grenzüberwachung.

Zuckerbrot und Peitsche

Begleitet wird der Ansatz zur "Externalisierung" als auch der zu "Entwicklungskooperation zur Bekämpfung von Fluchtursachen" durch das Prinzip "Zuckerbrot und Peitsche". Hierbei müssen die Herkunfts- oder Transitländer mit Konsequenzen rechnen, wie z. B. Kürzungen der Mittel, wenn sie sich nicht an die Bedingungen des Abkommens halten, oder sie erhalten im Gegenzug Anreize, wie z. B. Handelsvorteile, Visaliberalisierung oder andere Vorteile. Rückführungsabkommen sind ein perfektes Beispiel: Herkunfts- und Transitländer erklären sich bereit, die Rückkehr von Migrant:innen zu akzeptieren, die kein Recht haben, in den Zielländern zu bleiben, und erhalten im Gegenzug eine gewisse Anzahl von legalen Einwanderungsmöglichkeiten in das Zielland. Der Ansatz "Zuckerbrot und Peitsche" kann zwar ein wirkungsvoller Bestandteil der Migrationsdiplomatie sein, ist aber in der Regel nur dann effektiv, wenn er gegen Staaten mit deutlich geringerer Macht eingesetzt wird, die für den Zielstaat nur von begrenzter geopolitischer Bedeutung sind. Wenn Herkunfts- oder Transitstaaten die Gegenstrategie einsetzen können, z. B. die Instrumentalisierung von Migration durch den Rückzug aus Sicherheitskooperationen, Grenzkontrollen oder alleine die Drohung, irreguläre Migrationsbewegungen in großem Umfang zuzulassen, entfaltet die "Peitsche" nur begrenzte Wirkung.

Die Oberhand gewinnen: Instrumentalisierung von Migration durch "Herkunfts-" und "Transit"-Länder

Ressourcenschwächere Staaten (in der Regel Herkunfts- oder Transitländer) nutzen Migrationsdynamiken häufig, um Gelder, Legitimität, politische Vorteile oder Ähnliches zu erlangen. Paradoxerweise nehmen "mächtige" Staaten oft zunächst die Verhandlungen über Migrationsabkommen mit einem "schwächeren", oder vermeintlich schwächeren Partner auf, finden sich dann aber plötzlich in einer sehr unangenehmen Verhandlungsposition wieder. Kritiker:innen argumentieren beispielsweise, dass der EU-Fokus Migration als Sicherheitsrisiko zu behandeln und die Externalisierung von Migrationsmanagement voranzutreiben nicht dazu geführt hat, irreguläre Migration zu verhindern, sondern vielmehr dazu, Diktatoren zu finanzieren und benachbarten autoritären Regimen beträchtliche Macht und Finanzmittel zukommen zu lassen - auf Kosten der Migrant:innen selbst.

Ein Beispiel für die Instrumentalisierung von Migration durch Transit- und Herkunftsländer - in diesem Fall im Zusammenhang mit dem oben erwähnten Abkommen zwischen der EU und der Türkei - ist die Drohung von Präsident Erdogan im Jahr 2019, "die Tore zu öffnen" und Migrant:innen freien Zugang nach Europa zu gewähren. Migration war das Mittel der Wahl, um eine Antwort der EU zu erzwingen. Hinter Erdogans Drohung stand die Absicht, die Billigung der EU für die Rückführung und die Einrichtung von "sicheren Zonen" in Syrien zu erhalten. Ein weiteres Beispiel ist das kürzlich vereinbarte Abkommen der EU mit Tunesien, bei dem 150 Millionen Euro an migrationsbezogenen Geldern, die Tunesien im vergangenen Jahr zur Verfügung gestellt wurden, angeblich direkt in den Taschen des Präsidenten verschwanden. Darüber hinaus wurden Migrant:innen vom tunesischen Präsidenten als Sündenböcke missbraucht, was für die Betroffenen verheerende Folgen hatte. Es kam zu gewalttätigen Ausschreitungen gegen Migrant:innen und sie wurden zum Sterben in der Wüste ausgesetzt - mit der Resultat, dass die Weiterwanderung und Flucht von Tunesien nach Europa tatsächlich weiter zunahm. Ein weiteres Beispiel sind die strategischen Bemühungen des ägyptischen Präsidenten al-Sisi, Migrant:innen aufzunehmen und sich an der Bekämpfung irregulärer Migration zu beteiligen, um dringend benötigte ausländische Gelder zu erhalten, die zur Bewältigung der ägyptischen Wirtschaftskrise beitragen sollen. Dies mündete vor kurzem in eine 8 Milliarden Euro schwere "strategische Partnerschaft" mit der EU.

Die Migrationsdiplomatie ist also nicht nur eine Gelegenheit für ressourcenstarke Zielstaaten, ihre Interessen durchzusetzen. Die Migrationsdynamik kann auch von Herkunfts- und Transitstaaten instrumentalisiert werden, um Einfluss zu nehmen und vorteilhafte Bedingungen in ihren diplomatischen Beziehungen auszuhandeln. Im Grunde führte die intensive Nutzung von Migrationsdiplomatie seitens der Zielländer dazu, dass diese sich vollkommen erpressbar gegenüber weitaus weniger mächtigen Staaten gemacht haben, die Migration geschickt einsetzen um diese offengelegte "Achillesferse" zu treffen.  

Schaffung neuartiger Migrationssituationen, um diplomatische Vorteile zu erlangen

Neben der Instrumentalisierung bestehender Migrationsdynamiken ist auch die Schaffung neuer Migrationsbewegungen eine Form der Migrationsdiplomatie, um diplomatische Macht zu entfalten. Ein offensichtliches Beispiel dafür war das Vorgehen des belarussischen Präsidenten Lukaschenka im Jahr 2021, als er tausende von Migrant:innen an die Grenze zu Litauen, Lettland und Polen schickte, um sich gegen Sanktionen und Kritik seitens der EU zu wehren. Dieses Manöver verschärfte nicht nur die Spannungen zwischen der EU und Belarus, sondern brachte auch die Migrant:innen in prekäre und lebensgefährliche Situationen.

Ein Beispiel für das Maß, in dem Instrumentalisierung zunehmen die politische Agenda dominiert, ist der neue EU-Pakt zu Migration und Asyl, der vor Kurzem vom Europäischen Parlament verabschiedet wurde. Er enthält unter Säule 1 (sichere Außengrenzen) spezifische Krisenprotokolle und Maßnahmen gegen Instrumentalisierung. Diese wurden vor allem als Reaktion auf die Situation in Belarus entwickelt. In Situationen, die von den Mitgliedstaaten als Krise wahrgenommen werden, weil beispielsweise ein Drittland die Bewegung von Schutzsuchenden in die EU zulässt oder fördert, ermöglichen die neu beschlossenen Maßnahmen, dass Mitgliedstaaten von beschlossenem Asylrecht abweichen oder die Rechte von Schutzsuchenden einschränken - bis hin zur Verweigerung der Einreise. Diese Reaktion auf die Instrumentalisierung von Migration zeigt, wie Grenzsicherheit und Migrationsverhinderung weiterhin Vorrang vor den Rechten und dem Wohlergehen von Migrant:innen und Schutzsuchenden haben, und lässt nichts Gutes für ähnliche Situationen in der Zukunft ahnen. Auch wenn die Instrumentalisierung von Migrant:innen in der Regel, wenig überraschend, negative Konsequenzen für diese hat, gibt es vereinzelte Beispiele, in denen Instrumentalisierung zum Schutz von Migrant:innen eingesetzt wurde.

Positive Beispiele von Migrationsdiplomatie

Zwischen 2014 und 2022 nutzten die Philippinen die Nachfrage nach philippinischen Hausangestellten in Kuweit und den Vereinigten Arabischen Emiraten, um in diesen ressourcenstarken Ländern eine Verbesserung der Rechtslage für ihre Arbeitskräfte zu erwirken. Nachdem es dort zu mehreren Fällen von Missbrauch gegenüber philippinischen Hausangestellten gekommen war, verhängte die philippinische Regierung ein befristetes Auswanderungsverbot für beide Länder. Zunächst verursachte dies Bedenken bei Menschenrechtsgruppen hinsichtlich der möglichen negativen Auswirkungen auf die Migrant:innen selbst. Doch das Auswanderungsverbot veranlasste Kuwait und die Vereinigten Arabischen Emirate dazu, Gespräche über einen besseren Schutz für migrantische, philippinische Arbeitnehmer:innen zu führen. Die Wirksamkeit solcher diplomatischen Manöver und die Gestaltungsmacht der Herkunftsländer die Migrationspolitik von Drittstaaten mitzugestalten zeigte sich durch den Erfolg der Philippinen. Diese konnten in ihren Verhandlungen eine Reihe von Rechten für ihre Arbeitnehmer:innen durchsetzen - darunter die Befreiung philippinischer Arbeitnehmer:innen von der Pflicht, ihren kuwaitischen Arbeitgeber:innen ihre Pässe oder Mobiltelefone auszuhändigen, sowie die Möglichkeit, in den Vereinigten Arabischen Emiraten unter ihrem Namen ein Bankkonto zu eröffnen.

Die Zukunft der Migrationsdiplomatie - Verschieben sich die Machtverhältnisse?

Gegenwärtig betreiben die meisten Zielländer Migrationsdiplomatie, um die Zahl der ankommenden Schutzsuchenden zu verringern, und die Herkunfts- oder Transitländer wissen, dass sie Vorteile erhalten, wenn sie mitspielen. Der immer drängendere Arbeitskräftemangel und die alternden Gesellschaften in vielen ressourcenreichen Zielländern könnten diese Dynamik jedoch bald auf den Kopf stellen. In zukünftigen Szenarien müssen die Zielländer möglicherweise vielmehr ihre politische und wirtschaftliche Macht nutzen, um die Herkunftsländer davon zu überzeugen, mehr Migrant:innen ausreisen zu lassen, anstatt sie aufzuhalten. Während der internationale Wettbewerb um Arbeitsmigrant:innen bereits jetzt stattfindet, wird einer aktuellen Studie des Centre for Global Development zufolge die Nachfrage nach Arbeitskräften in Ländern mit hohem und mittlerem Einkommen bis 2050 dramatisch ansteigen. „Traditionelle“ Zielländer könnten sich infolgedessen bald in einer Situation wiederfinden, in der sie auf internationaler Ebene in einen immer vehementeren Wettbewerb um migrantische Arbeitskräfte geraten.

Eine längere Version dieses Artikels wurde zuerst am 11. April 2024 auf der Website des Mixed Migration Centre veröffentlicht.