Reguläre Wege neu denken

Einer der wichtigsten Prüfsteine während der Verhandlungen über den globalen Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration (GCM) war die Diskussion über reguläre Wege. Fragen zur Souveränität trugen wesentlich zur Sorge von Regierungen bei, dass Verpflichtungen bezüglich regulärer Wege das Vorrecht von Staaten untergraben könnten zu regulieren, welchen einzelnen Menschen zugestanden wird, einen berechtigten Grund zu haben, in ihr Territorium einzureisen und dort zu bleiben. Obwohl der GCM keine klaren Definitionen oder Unterscheidungen zwischen Migrant_innen mit und ohne einen solchen Grund vorgibt, bezieht er sich dennoch häufig auf Migrant_innen mit regulärem bzw. irregulärem Status. Viele Regierungen halten daran fest, den Zugang von Migrant_innen zu bestimmten Dienstleistungen von dieser Unterscheidung abhängig zu machen. Gleichzeitig betont der GCM durchgehend die bereits existierenden Verpflichtungen von Staaten, die Menschenrechte aller unabhängig von ihrem Status zu achten, zu schützen und zu gewährleisten.  

Aufgrund dieser Vermischung des Zugangs zu Rechten mit und ohne Bedingungen ist die Wichtigkeit des Schutzes von Migrant_innen in den Hintergrund getreten und zu einem eher marginalen Thema in den folgenden Diskussionen über die Umsetzung des GCM geworden. Fortdauernde Debatten über die Mandate verschiedener UN-Organisationen bezüglich Menschenrechte und anderer Formen des Schutzes für bestimmte Gruppen von Migrant_innen haben diese Situation verschärft. 

Verknüpfungen zwischen irregulärer Migration und regulären Wegen 

Ein zentraler Grundsatz und Streitpunkt, der dem GCM zugrunde liegt, ist, dass die mangelnde Verfügbarkeit regulärer Wege in gewisser Hinsicht zu einem Anstieg der Nachfrage nach irregulärer Migration führt, die nicht nur die Sicherheit und die Rechte von Migrant_innen gefährdet, sondern auch die Funktionsfähigkeit bestehender Migrationsregimes. Ein Beispiel hierfür während der COVID-19-Pandemie war das Entstehen von Routen über den Nordatlantik, um in den Kanarischen Inseln in die EU einzureisen. 

Als das SARS-CoV-2-Virus zuerst aufkam und COVID-19 zu einer globalen Pandemie wurde, haben Staaten rasch ihr souveränitätsorientiertes Verhalten an der Grenze gestärkt, indem sie strenge Einreisekontrollen umsetzten, Grenzen gänzlich schlossen oder Beschränkungen und damit Bedingungen für die reguläre Einreise einführten. Dadurch, dass Regierungen reguläre Migration einschränken und Migrant_innen (insbesondere solche mit irregulärem Status) häufig von Unterstützungsleistungen ausschließen, hat die COVID-19-Pandemie im Ergebnis überproportionale Auswirkungen auf diese Gruppe gehabt, einschließlich und insbesondere auf Migrantinnen, die in vielerlei Hinsicht nachteilig betroffen sind.  

Von Anfang an hat die Pandemie negative Auswirkungen auf die Verfügbarkeit von Wegen für Migrant_innen in gefährdeten Situationen gehabt. Kennzeichen der ersten Reaktion von Staaten waren internationale Grenzschließungen in einem noch nie dagewesenen Ausmaß, auch für schutzbedürftige Menschen. Beispielsweise haben manche Länder Migrant_innen und Geflüchteten den die Einreise verweigert, während andere sie zurückdrängten oder aktiv zurückführten. Der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) hat festgestellt, dass 168 Länder zum Höhepunkt der Pandemie ihre Grenzen vollständig oder teilweise geschlossen haben, wobei 90 für Asylsuchende keine Ausnahmen machten. Viele Migrant_innen waren an Grenzen gestrandet und allein gelassen. Erhöhte Sicherheitsvorkehrungen an den Grenzübergängen und die Überwachung von Lockdowns führten auch dazu, dass Migrant_innen inhaftiert wurden. Somit hat COVID-19 die bereits bestehende Schutzkrise verschärft, einschließlich die Erosion des Rechts, Asyl zu beantragen. Die von Staaten während der Pandemie eingeführten Maßnahmen werden mit stärkeren Gefahren der irregulären Migration und größeren Risiken, in den Menschenhandel zu geraten, in Verbindung gebracht. Das untermauert die o.g. Beobachtungen, dass schärfere Kontrollen häufig zu mehr irregulärer Migration unter unsichereren Bedingungen führt. 

Obgleich reguläre Wege für die Einreise stark begrenzt und in vielen Fällen vollständig ausgesetzt worden sind, bleibt festzustellen, dass die Positionen der Regierungen in Bezug auf die Bereitstellung von Wegen unterschiedlich sind. 

Gleichzeitig bestehen nuanciertere und manchmal innovative Ansätze für Wege, im Land zu bleiben, insbesondere bezüglich der Regularisierung.   

Wege neu denken: Das Potenzial der Regularisierung und der Verlängerung temporärer Maßnahmen 

Manche Länder haben die spezifischen Situationen von Migrant_innen angesichts von Grenzschließungen und Bewegungseinschränkungen erkannt und Möglichkeiten für Wege zum verlängerten Aufenthalt umgesetzt. Auch wenn es sich dabei hauptsächlich um temporäre Maßnahmen gehandelt hat, war ein Schwerpunkt häufig die Verlängerung des Aufenthalts von Migrant_innen, die nicht ausreisen konnten. In einigen Fällen regularisierten Länder auch im weiteren Sinne, indem sie die Anwesenheit von Migrant_innen legalisieren, die sich entgegen der Einwanderungsgesetzgebung in einem Land aufhalten. Dies kann auch eine Amnestie für diejenigen, die sich irregulär im Land befinden, beinhalten.  

Die Regierungen in Portugal und Italien verfolgten einen ganzheitlichen Ansatz, der versuchte, Wege zu schaffen oder irregulären Migranten Amnestie zu gewähren. Italien ist zu Recht für das Ziel gelobt worden, Migrant_innen in die Bekämpfung von COVID-19 einzubeziehen und für ihre systemrelevante Arbeit anzuerkennen. Dennoch gibt es nachgewiesenermaßen Schwächen bezüglich der Einschränkungen der Anspruchsberechtigung und Problemen bei der Umsetzung der Maßnahmen. Auch das Beispiel Kolumbien sollte hervorgehoben werden. Dort hat die Regierung in der letzten Zeit mehr als 1,7 Millionen Migrant_innen aus Venezuela regulären Status gewährt. Die Entscheidung, Venezolaner_innen einen 10-jährigen Aufenthalt zu gewähren, begründete die Regierung mit humanitären und praktischen Erwägungen, unter anderem dass die Regierung die Bedürftigsten identifizieren und unterstützen müsse. 

Andere, weniger proaktive Länder sind Migrant_innen mit kleineren Schritten entgegengekommen, haben diese jedoch auf Migrant_innen beschränkt, die bereits über einen regulären Status verfügen. In Anerkennung der Tatsache, dass Bewegungseinschränkungen und ein eingeschränktes Angebot staatlicher Dienstleistungen (etwa für Visa) unbeabsichtigt zu irregulärem Status führen könnten, haben viele Länder Visa oder Aufenthaltstitel verlängert, um solche Situationen abzuwenden. Dies war der Fall in Thailand, Aserbaidschan, Finnland, Korea, Simbabwe, Spanien, Tunesien und vielen anderen Ländern. Andere Länder haben neue Visatypen geschaffen, etwa das COVID-19-Visum in Australien, das Migrant_innen, die bereits im Land sind, die Möglichkeit eröffnet, länger zu bleiben, sofern sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen.  

Obwohl mehrere Länder, u.a. das Vereinigte Königreich, Australien, Thailand, Neuseeland und Italien, manche der oben skizzierten Ansätze zur Regularisierung eingesetzt haben, haben sie gleichzeitig die Wege durch ihre Beschränkung auf bestimmte Kategorien migrantischer Arbeitskräfte aktiv begrenzt. In diesen Ländern erstreckt sich die Berechtigung für Aufenthaltstitel und/oder Visaverlängerungen auf Migrant_innen in den Sektoren Gesundheitsfürsorge, Landwirtschaft, häusliche Arbeit und Pflege. Obwohl solche Maßnahmen darauf abzielten, Migranten –  viele von ihnen Migrantinnen, die in diesen Sektoren historisch gesehen überrepräsentiert sind – einzubeziehen, diente dieser Fokus auf "unverzichtbare Arbeitskräfte" auch dazu, die schädliche Unterscheidung zwischen "erwünschten" und "unerwünschten" Migranten hervorzuheben.  

In den o.g. Ansätzen zur Regularisierung gibt es zwei entscheidende Variablen: (1) Berechtigungskriterien (bzw. Inklusivität) von Maßnahmen und (2) Begrenzung (häufig der Dauer) des Aufenthalts. Diese zwei Themen bilden den Kern der Unterscheidung zwischen regulären und irregulären Migrant_innen. In vielerlei Hinsicht hat die COVID-19-Pandemie weder diese Unterscheidung noch die Schwierigkeiten in der Bereitstellung klarer, gut durchgeführter Modelle verursacht. Stattdessen hat COVID-19 für eine Situation häufig widersprüchlicher Zwänge und Möglichkeiten gesorgt. Unter dem Deckmantel der gesundheitlichen Notlage haben manche Regierungen die Grenzen stärker gesichert und irreguläre Migrant_innen, die bei der Überwachung von Lockdowns identifiziert wurden, deportiert. An Orten, wo die Pandemie sofort zu einer Wirtschaftsflaute führte (etwa im Nahen Osten), wurden viele migrantische Arbeitskräfte vorzeitig gekündigt. Dadurch waren sie gezwungen, mit leeren Händen in ihre Heimatländer zurückzukehren, da sie ihre Investition in die Migration verloren hatten, und waren verheerender Not ausgesetzt. In vielen Fällen wurde dies durch Lohndiebstahl durch Arbeitgeber_innen verschlimmert – eine weitere Ungerechtigkeit, die vor COVID häufig vorkam und die durch die Pandemie in den Brennpunkt gerückt wurde. Andere Regierungen haben reguläre wie irreguläre Migrant_innen aktiv in ihre Reaktionspläne mit einbezogen und dabei versucht zu gewährleisten, dass ihre systemrelevante Arbeit anerkannt wird und ihre Rechte geschützt werden – obwohl es deutliche Unterschiede im danach tatsächlich gewährten Zugang zu Rechten und Dienstleistungen gab. Ein proaktiver Ansatz zum Schutz von Migrant_innen (sowie der Gemeinschaften, in denen sie leben und zu denen sie beitragen) muss für breite Berechtigung und minimale Einschränkungen sorgen, um sicherzustellen, dass Migrant_innen nicht nur weiterhin bleiben können, sondern auch in der Lage sind, in einem neuen, restriktiven Umfeld erfolgreich zurechtzukommen. 

Die Pandemie bietet eine klare Chance, Maßnahmen zu fördern, die Wege zur Regularisierung bereitstellen (auch wenn sie bezüglich Berechtigung und Zeitrahmen begrenzt sind), und zwar als Beispiele für vielversprechende Praktiken und Instrumente. Das Ziel ist sicherzustellen, dass solche Wege längerfristig und proaktiver erweitert werden. Wird diese Chance nicht genutzt, besteht die ernste Gefahr, dass die Pandemie zu einem Vorwand für die fortgesetzte und verstärkte Kriminalisierung von Migranten und für die Aufrechterhaltung restriktiver Grenzregime und Migrationspolitiken wird. Dies ist besonders wichtig angesichts der Tatsache, dass weitere umfangreiche und bedeutende Fortschritte zu regulären Wegen für Migrant_innen in Ursprungs- und Transitländern noch nicht zu erkennen sind. Gäbe es in diesen Bereichen keine Fortschritte, würde dies die Gefährdung von Migrant_innen, die sich in Zielländern angesiedelt haben, verschärfen. Zudem hätte es schwerwiegende Auswirkungen auf Personen in der Migration, die möglicherweise auch aufgrund von Folgen von COVID-19 in ihren Heimatländern auswandern. Diese Migrant_innen, insbesondere Frauen, würden unterwegs während ihrer Migration mit größeren Risiken konfrontiert sein. 

Impfnationalismus verstärkt die Ungleichheit beim Zugang zu Mobilität 

Blickt man über die aktuellen Maßnahmen hinaus, die angesichts neuer Infektionswellen und Virusvarianten ständig überarbeitet werden, wird klar, dass ein neuer Typ Mobilitätsbeschränkungen im Zusammenhang mit Impfungen droht. Trotz Verbesserungen durch die COVAX-Initiative, die den Zugang zu Impfungen gerechter machen, sind die Impfquoten derzeit weltweit und innerhalb einzelner Länder unterschiedlich. Dies reproduziert bereits bestehende Ungleichheiten und Muster der Diskriminierung und ist von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) angeprangert worden. Es gibt Anzeichen dafür, dass Regierungen den Grenzübertritt davon abhängig machen, dass Reisende ihren Impfstatus dokumentieren können, wenn erst einmal ein Impfniveau erreicht wurde, dass erzielbar erscheint. Dies wird wahrscheinlich ein System der Ausgrenzung führen, das bestehende Muster der Diskriminierung verstärkt. Dadurch wird es für Migrant_innen noch schwieriger, Zugang zu Schutz zu erlangen oder für den Lebensunterhalt ihrer Familien zu sorgen – es sei denn, es werden jetzt wirksame Gegenmaßnahmen ergriffen. Zu den wahrscheinlichen Folgen solcher Beschränkungen, insbesondere wenn sie schlecht gehandhabt werden, gehört eine Zunahme der gefährlichen und irregulären Migration. 

Empfehlungen 

Angesichts der COVID-19-Pandemie bestehen bei der Entwicklung und Umsetzung regulärer Wege künftig sowohl neue Herausforderungen als auch neue Möglichkeiten. Erste Erkenntnisse aus der Erfahrung mit COVID-19 deuten darauf hin, dass die folgenden Maßnahmen notwendig sind: 

1. Einführung von Schutzmaßnahmen, um weitere Restriktionen der Mobilität von Menschen wirksamer zu verhindern, insbesondere wenn sie gefährdet sind. Eine  weitere Erosion des Rechts, Asyl zu beantragen, muss abgewendet und die rechtebasierte Umsetzung der relevanten Bestimmungen des GCM (einschließlich der Ziele 2, 5, 7 und 12) gefördert werden, wodurch letztlich mehr regulären Wegen entstehen, auch für Migrant_innen in den Herkunfts- und Zielländern; 

2.  Die Institutionalisierung positiver Antworten auf die Bedürfnisse von Migrant_innen während der Pandemie fördern, insbesondere von Frauen, auch durch den Einsatz von Regularisierung, sowie Lernen und Austausch zwischen in Multistakeholder-Formaten; 

3. Dokumentation der Ergebnisse wichtiger positiver Beispiele der Regularisierung und regulärer Wege, um sicherzustellen, dass deren Vorteile während und nach der Pandemie gut belegt sind; 

4. Eintreten für einen dauerhaften Politikwechsel, der auf Chancen aufbaut, die sich aus den temporären Maßnahmen während der Pandemie ergeben, und Migrant_innen Klarheit über ihren Status sowie Schutz und Wissen über ihre Rechte gibt;

5. Sicherstellen, dass globale Ungleichheiten beim Zugang zu Impfstoffen nicht die Situation der Verwundbarkeit von Migrant_innen verschärfen, indem der Impfstatus als entscheidender Faktor für das Recht auf Einreise in ein Land verwendet wird. 

Über die Autor_innen

Carolina Gottardo ist die Geschäftsführerin der International Detention Coalition. Sie ist auch im Vorstand des Asia Pacific Refugee Rights Network (APRRN) und der Global Coalition on Migration (GCM).

Christian Wolff ist der Programm-Manager für Migration & Displacement im Sekretariat der ACT Alliance in Genf. Er ist auch Mitglied des Vorstands der Global Coalition on Migration (GCM).

Dieser Artikel ist Teil einer Serie der Global Coalition on Migration und der Friedrich-Ebert-Stiftung über internationale Migration während der COVID-19-Pandemie. Sie analysiert die Auswirkungen der Pandemie auf den Schutz internationaler Migrant_innen; Schwerpunkte sind dabei verschiedene Instrumente der Menschenrechte, internationales Recht, der Globale Pakt sowie internationale Übereinkommen, die die Rechte von Migrant_innen schützen. Die Artikel behandeln verschiedene Themen, u.a. Geschlecht, Arbeit, Regularisierung, Rasse, Fremdenfeindlichkeit, Sicherheit, Grenzen, Zugang zu Dienstleistungen sowie Inhaftierung.