Von der Festung zum sicheren Hafen

Seit 2015 ist die Rede von der vermeintlichen Flüchtlingskrise allgegenwärtig. Nach Angaben des UNHCR waren Ende 2020 über 80 Millionen Menschen weltweit auf der Flucht, die meisten von ihnen schaffen es jedoch nicht nach Europa und verbleiben im globalen Süden. Tatsächlich besteht die Krise im fehlenden Zugang zu Schutz über regulierte, sichere Wege nach Europa. Allein im ersten Halbjahr 2021 sind mehr als 110 Menschen auf dem Weg in die EU im Mittelmeer gestorben. Neben einer Verbesserung der politischen, kulturellen und ökonomischen Teilhabe von Schutzsuchenden in Erstzufluchtsländern außerhalb Europas bedarf es dauerhafter, nachhaltiger und solidarischer Lösungen und Instrumente in Europa, um der Herausforderung von Flucht- und Migrationsbewegungen zu begegnen. Eine wichtige Rolle spielen hierbei die Ausweitung humanitärer Aufnahmeprogramme als sichere Einreisealternativen und die Stärkung der Rolle von Städten und Kommunen bei der Flüchtlingsaufnahme.
 

Festung Europa: Kein sicherer Zugang zum Schutz
 

Verantwortlich für den Schutz ist nach der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 grundsätzlich der Staat, in dessen Territorium oder an dessen Grenze sich eine schutzsuchende Person befindet. Wie dieser schutzgewährende Staat sicher erreicht werden soll, ist aber nicht geregelt und bleibt bis heute die Gretchenfrage des Flüchtlingsrechts. Die fortschreitende Externalisierung von Grenz- und Migrationskontrollen trägt zusätzlich dazu bei, dass der sichere Zugang zum Schutz in der EU faktisch unmöglich ist. Da es kaum reguläre Einreisemöglichkeiten für schutzsuchende Menschen gibt, überlassen viele ihr Schicksal dem internationalen Schlepperwesen. Bei der Flucht riskieren sie ihr Leben und laufen Gefahr, Opfer des internationalen Menschenhandels zu werden. Die Möglichkeit, Schutz zu erlangen, setzt voraus, dass eine Person es in das Territorium oder zumindest an die Grenze der EU schafft. Gleichzeitig wird der Zugang zu diesem Territorium systematisch erschwert. Dieses Asylparadox führt nicht nur zu einem gravierenden menschenrechtlichen Problem. Es stellt auch die Aufnahmestaaten vor Herausforderungen, da sie sich nicht angemessen auf die Ankunft der Schutzsuchenden vorbereiten können, wie dies bei einer geregelten Einreise möglich wäre.

Die Alternative: Sichere Zugangswege in die EU

Humanitäres Visum

Eine mögliche Antwort auf das Asylparadox wäre der Ausbau sicherer Zugangswege, etwa die Vergabe von humanitäre Visa, sowie Resettlement und humanitäre Aufnahmeprogramme. Humanitäre Visa können nach Antragstellung bei einer Botschaft im Ausland eine sichere Einreise ermöglichen, so dass im Zielland ein Antrag auf Asyl gestellt werden kann. Während EU-Mitgliedstaaten solche Visa in Einzelfällen aus unterschiedlichen humanitären Gründen erteilen, hat der Europäische Gerichtshof im Fall X und X gegen Belgien im März 2017 entschieden, dass es im EU-Recht (konkret im EU-Visakodex) keine Grundlage für die Erteilung eines solchen »Asyl-Visums« gibt. Die Mitgliedstaaten können solche Verfahren zwar nach nationalem Recht vorsehen, sie sind nach europäischem Recht aber nicht dazu verpflichtet. Ein solches echtes »Botschaftsverfahren« gab es bis 2012 in der Schweiz, es wurde aber eingestellt. Im Unterschied zu Resettlement und humanitärer Aufnahme hängt eine Einreise über ein individuelles humanitäres Visum nicht von der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe ab und ist nicht durch Kontingente beschränkt. Dennoch sind auch solche Kontingentverfahren wichtige Einreisealternativen für Schutzsuchende.

Resettlement

Die Mehrheit der Schutzsuchenden befindet sich in den Herkunftsregionen. Das Resettlement-Verfahren des UNHCR, also die Neuansiedlung von Schutzsuchenden, die nicht dauerhaft in einem Erstzufluchtsstaat bleiben können, ist daher für viele Schutzsuchende besonders relevant. Deutschland beteiligt sich seit 2012 mit einem jährlichen Aufnahmekontingent am Resettlement-Programm des UNHCR und seit 2016 am EU-weiten Resettlement-Programm. Seit 2014 gibt es im Aufenthaltsgesetz (AufenthG) eine eigene Rechtsgrundlage für das Resettlement (Paragraf 23 Absatz 4 AufenthG). Die Einzelheiten der konkreten Aufnahme werden durch die jeweilige Aufnahmeanordnung des Bundesinnenministeriums geregelt.

Aufgrund der Covid-19-Pandemie wurde unter anderem das Resettlement-Programm auf nationaler und internationaler Ebene zeitweise ausgesetzt. Nun hat sich aber auch die EU für eine verstärkte Wiederaufnahme der Programme ausgesprochen.

Humanitäre Aufnahmeprogramme

Schließlich existieren auf nationaler Ebene verschiedene temporäre humanitäre Aufnahmeprogramme für bestimmte Gruppen von Personen sowie sogenannte »Private Sponsorship«-Programme, wobei private Sponsor_innen die Einreise einzelner Schutzsuchender finanzieren. Bekannte Beispiele sind die temporären humanitären Aufnahmeprogramme, die der deutsche Staat von 2013 bis 2015 für Personen initiiert hat, die vor dem Konflikt in Syrien geflohen sind (auf Grundlage von Paragraf 23 Absatz 2 AufenthG). Parallel dazu haben nahezu alle Bundesländer auf Grundlage von Paragraf 23 Absatz 1 AufenthG eine Aufnahme aufgrund von privaten finanziellen Verpflichtungserklärungen ermöglicht. Jüngstes Beispiel für die humanitäre Aufnahme in Deutschland ist schließlich das Programm »Neustart im Team« (NesT), ein Hybrid aus Resettlement und privat finanzierter Aufnahme, das auf die freiwillige Aufnahmebereitschaft der Kommunen und ihrer Bevölkerung setzt.

Auch in anderen EU-Mitgliedstaaten gibt es Initiativen, über humanitäre Aufnahmeprogramme einen sicheren Zugang in die EU zu ermöglichen. In Italien etwa gibt es seit 2015 die sogenannten »humanitären Korridore«. Über diese Programme wurden ca. 2 500 Menschen aus unterschiedlichen Regionen (u.a. Syrien, Äthiopien und Marokko) direkt in italienischen Gemeinden aufgenommen. Grundlage für die Aufnahmen sind Abkommen zwischen religiösen Gemeinschaften (protestantische Kirchen und die katholische Gemeinde Sant’ Egidio) als Sponsorinnen und dem italienischen Außen- sowie Innenministerium. Die Menschen reisen mithilfe des UNHCR über ein humanitäres Visum nach Artikel 25 des EU-Visakodex ein.
 

Familienzusammenführung

Schließlich ist auch die Familienzusammenführung ein wichtiger sicherer Zugangsweg für viele Schutzsuchende. Denn auch wenn die Familienzusammenführung in erster Linie auf den Schutz der familiären Einheit abzielt, handelt es sich bei vielen Angehörigen von hier lebenden Schutzsuchenden selbst um Schutzbedürftige. Einschränkungen des Familiennachzugs für subsidiär Schutzberechtigte perpetuieren damit nicht nur eine Trennung der betroffenen Familien und erschweren die Teilhabe und Integration, sondern verstärken auch das Problem fehlender sicherer Zugangswege.

Rechtsfolgen für die Betroffenen in Deutschland

Die verschiedenen humanitären Aufnahmemöglichkeiten in Deutschland unterscheiden sich nicht nur in ihrer Zielrichtung und ihrer Rechtsgrundlage. Sie führen auch zu unterschiedlichen Rechten der Betroffenen nach der Einreise. Während Personen, die über das Resettlement-Programm nach Deutschland einreisen, beispielsweise eine Aufenthaltserlaubnis erhalten, die ihnen den Nachzug der Kernfamilie ermöglicht, haben Personen, die über die privat finanzierten Landesaufnahmeprogramme eingereist sind, dieses Recht nicht. Zudem gab es einen langen Rechtsstreit über die zeitliche Geltung der privaten finanziellen Verpflichtungserklärungen, der schließlich durch eine Gesetzesänderung beendet wurde, die die Verpflichtung auf fünf Jahre begrenzt. Diese Ungleichheit in der Rechtsstellung von Personen, die teilweise ähnliche Fluchthintergründe haben und im nationalen Asylverfahren den gleichen Status erhalten hätten, zeigt, dass es bei der Schaffung von sicheren Einreisemöglichkeiten auch auf die konkrete Ausgestaltung der Rechtsfolgen für die Betroffenen ankommt.

Schon (fast) in der EU, aber noch kein Zugang zu effektivem Schutz

Relocation

Wenn es darum geht, Schutzsuchenden einen sicheren Einreiseweg in die EU zu ermöglichen, gibt es jedenfalls eine Vielzahl an rechtlichen Alternativen. Doch wie soll man mit all jenen umgehen, die es zwar irgendwie in das EU-Territorium geschafft haben, aber dennoch keinen adäquaten Schutz erhalten? Gemeint sind insbesondere Schutzsuchende, die oft monatelang unter menschenunwürdigen Bedingungen in den sogenannten EU-Hotspots auf den griechischen Inseln leben müssen. Diese Situation resultiert auch daraus, dass es nicht gelungen ist, ein gemeinsames europäisches Asylverfahren zu entwickeln, das den rechtlichen Standards entspricht. Zum einen gibt es, wie oben ausführlich erläutert, häufig keinen Zugang zu Asylverfahren, zum anderen fehlt eine verlässliche Verantwortungsteilung zwischen den Mitgliedstaaten für ankommende Schutzsuchende. Als Reaktion auf die stark gestiegenen Ankunftszahlen in den Außengrenzstaaten der EU einigten sich eine Mehrheit der Mitgliedstaaten im Europäischen Rat 2015 auf ein Relocation-Programm, also die Umsiedlung von Schutzsuchenden aus den EU-Erstankunftsländern in andere Mitgliedstaaten. Das Programm wurde, auch aufgrund des Drucks der Visegrád-Länder, 2017 eingestellt und hat weit weniger Schutzsuchende umgesiedelt, als ursprünglich vorgesehen. Inzwischen hat der Europäische Gerichtshof zwar entschieden, dass die Weigerung Ungarns, Polens und Tschechiens am Relocation-Programm teilzunehmen, gegen EU-Recht verstoßen hat, aber weder der Rat noch die Kommission haben seitdem wieder ein EU-weites Relocation-Programm auf die Agenda gesetzt.

Evakuierung aus EU-Grenzlagern

Auch deshalb steigt der Bedarf an humanitärer Aufnahme, um die an den EU-Außengrenzen festsitzenden Personen, darunter auch besonders Schutzbedürftige wie unbegleitete Kinder und Schwangere, endlich in Sicherheit zu bringen. Seit April 2020 hat Deutschland auf Grundlage von Paragraf 23 Absatz 2 AufenthG mehr als 2.700 Menschen aus den Erstaufnahme- und Registrierungszentren (EU-Hotspots) auf den griechischen Inseln aufgenommen. Außerdem hatten auch einzelne Bundesländer ihre Bereitschaft erklärt, Schutzsuchende aus Griechenland auf Grundlage von Paragraf 23 Absatz 1 AufenthG aufzunehmen. Hierfür hatten etwa Berlin und Thüringen das Bundesinnenministerium (BMI) jeweils um Erteilung eines Einvernehmens gebeten. Hintergrund ist, dass die Möglichkeit dieser Landesaufnahme die »Wahrung der Bundeseinheitlichkeit« erfordert. Dabei ist unter anderem umstritten, ob dafür die Erteilung eines Einvernehmens durch das BMI überhaupt erforderlich ist. Schließlich argumentiert das BMI selbst, dass das Europarecht (konkret die Dublin-IV-Verordnung) in einem solchen Fall vorrangig sei. Während 2020 also heftig darüber diskutiert wurde, ob der Bund oder die Länder oder gar die EU zuständig für eine humanitäre Aufnahme sei, spitzte sich die Situation in den Lagern auf den griechischen Inseln auch angesichts der Covid-19-Pandemie weiter zu. Dementsprechend laut sind Forderungen, zumindest das Bundesaufnahmeprogramm fortzusetzen.

Humanitäre Aufnahme von Personen nach Seenotrettung

Eine humanitäre Aufnahme ist schließlich auch in Fällen der zivilen Seenotrettung relevant, da insbesondere Italien unter dem damaligen Innenminister Salvini seine Häfen für die zivilen Seenotrettungsschiffe geschlossen und damit verhindert hatte, dass die aus Seenot geretteten Menschen von ihrem Recht, ein Asylverfahren zu eröffnen, Gebrauch machen konnten. Im Jahr 2019 spitzte sich der Streit zwischen zivilen Seenotrettungsorganisationen und Innenminister Salvini weiter zu und kulminierte in der Verhaftung der Sea-Watch-Kapitänin Carola Rackete, die sich dem Anlegeverbot widersetzt hatte und mit 40 geretteten Menschen im Hafen von Lampedusa eingelaufen war. Unter dem Druck der italienischen und deutschen Zivilgesellschaft einigte sich in der Folge eine kleinere Gruppe von EU-Mitgliedstaaten auf einen Aufnahmemechanismus für Menschen, die im zentralen Mittelmeer aus Seenot gerettet wurden. Das Einlenken des deutschen Innenministers Horst Seehofer war dabei auch dem wachsenden Druck des Bündnisses »Städte Sicherer Häfen« geschuldet, das kontinuierlich für ein verstärktes Engagement Deutschlands geworben und die eigene Aufnahmebereitschaft deutlich gemacht hatte. Der resultierende Malta-Mechanismus sah erstmals seit dem gescheiterten Relocation-Programm von 2015 bis 2017 eine zügige Verteilung der Schutzsuchenden in andere EU-Mitgliedstaaten vor, ohne dabei eine Vorprüfung des Schutzbegehrens vorzunehmen.

Sichere Häfen: Die Rolle von Städten und Kommunen bei der Aufnahme schutzsuchender Menschen

Nicht nur in Deutschland, sondern in ganz Europa engagieren sich Hunderte Städte und Kommunen für den Flüchtlingsschutz. Von Beginn an waren es die Städte und Kommunen, in denen die Menschen tatsächlich ankamen, untergebracht und versorgt wurden. Mussten anfangs noch Kapazitäten aufgebaut werden, haben viele Städte inzwischen ein detailliertes Know-how erworben und ihre Unterbringungs- und Verwaltungskapazitäten ausgebaut. Diese Städte und Kommunen zeigen eine große Aufnahmebereitschaft und erklären sich vielfach zu »sicheren Häfen«. Inzwischen gibt es nicht nur ein deutsches Städtebündnis, sondern eine europaweite Allianz »sicherer Häfen«. Zwar sind die rechtlichen Möglichkeiten kommunaler Aufnahme immer noch eingeschränkt, aber die Städte nehmen politischen Einfluss und werden zunehmend als Akteurinnen in der Migrations- und Flüchtlingspolitik sichtbarer und selbstbewusster. Das gilt auf nationaler sowie auf europäischer Ebene. Städte bieten nicht nur Aufnahmeplätze an, sie sind auch untereinander solidarisch. So erklärte etwa Amsterdam, dass die Stadt Schutzsuchende aus Athen aufnehmen würde, und das zu einer Zeit, als das EU-weite Relocation-Programm immer mehr unter Druck geriet. Diese kommunalen Angebote bieten Nationalstaaten eine wichtige Chance, die fehlende solidarische Verantwortungsteilung für Schutzsuchende innerhalb der EU zu überwinden. Verbunden mit einem Matching-Mechanismus zwischen Kommunen und Schutzsuchenden sowie einer Partizipations- und Investitionsinitiative auf lokaler Ebene bieten sie auch eine Möglichkeit zu zeigen, dass Europa konstruktive Lösungen finden kann, die im Einklang mit den europäischen Grundrechten stehen.

Fazit und Empfehlungen

Um Schutzsuchenden eine sichere Einreisealternative zu bieten, bedarf es eines Ausbaus sicherer Zugangswege – etwa über humanitäre Visa, Resettlement-Verfahren, humanitäre Aufnahmeprogramme und Familienzusammenführung. Sicherer Zugang zu Schutz bedeutet auch, dass die Betroffenen effektiv Rechte wahrnehmen können. Humanitäre Aufnahme dient damit auch dem Schutz von Personen, die es schon (fast) in die EU geschafft haben, aber noch nicht wirklich in Sicherheit sind, weil ihnen die Wahrnehmung ihrer Rechte nicht möglich ist. Städte und Kommunen spielen eine tragende Rolle bei der Flüchtlingsaufnahme und können mit ihren »sicheren Häfen« das Bild der »Festung Europa« verändern. Sichere Zugangswege sind eine wichtige Ergänzung und kein Ersatz zum individuellen Asylantrag nach Ankunft im Territorium. Denn sie lassen das Non-Refoulement-Gebot, also das Gebot der Nichtzurückweisung in ein Land, in dem eine Menschenrechtsverletzung droht, unberührt. Das Non-Refoulement-Gebot und das damit verbundene Recht auf Zugang zu einem fairen Asylverfahren zur Prüfung des individuellen Schutzanspruchs sind völker- und europarechtlich verankert und müssen immer gewährleistet bleiben.

Aus alldem ergeben sich die folgenden Empfehlungen für die Weiterentwicklung der nationalen und europäischen Gesetzgebung:
 

1. Die Möglichkeit eines humanitären Visums auf EU-Ebene, wie vom EU-Parlament vorgeschlagen, sollte rechtlich verankert werden.
    
2. Zudem müssen die Aufnahmekontingente für Resettlement-Verfahren und andere humanitäre Aufnahmeprogramme angesichts des weltweiten Bedarfs an Plätzen vergrößert werden. Die unabhängige Kommission Fluchtursachen der Bundesregierung schlägt für Deutschland eine dauerhaft bereitgestellte Kapazität von jährlich 40 000 Plätzen vor.
    
3. Schließlich sollten Möglichkeiten der Familienzusammenführung für Schutzsuchende erweitert und nicht weiter eingeschränkt werden.
    
4. Grundsätzlich sollte es mehrere, sich ergänzende sichere Zugangswege geben, da nicht alle Optionen für alle Personen gleich gut geeignet sind. Die EU-Grundrechteagentur spricht daher von einer »Toolbox«.
    
5. Die Rechtsstellung aufgenommener Personen sollte sich nach dem individuellen Schutzbedarf richten und nicht allein von dem genutzten Zugangsweg abhängig sein.
    
6. Die Aufnahme von Schutzsuchenden aus den EU-Hotspots auf den griechischen Inseln sowie von Menschen, die aus Seenot gerettet wurden, muss weiter fortgesetzt werden. Private Seenotrettung darf nicht kriminalisiert werden.
    
7. Die freiwillige Aufnahmebereitschaft der Kommunen ist ein Unterstützungsangebot an die Nationalstaaten, damit diese ihren humanitären Verpflichtungen nachkommen können. Daher sollten Kommunen rechtlich und finanziell gestärkt werden.
    
8. Sichere Zugangswege sind keine Alternative zum individuellen Asylverfahren, das immer gewährleistet bleiben muss.