Steigende Bedarfe, unzureichende Mittel

70 Jahre nach Unterzeichnung der Genfer Flüchtlingskonvention befindet sich die internationale Flüchtlingspolitik in einer Krise. Es mangelt an einer ausreichenden Bereitschaft zur Verantwortungsteilung – auch in finanzieller Hinsicht. Der Umfang, die Dauer und die Art der Finanzierung passen nicht zu den Bedarfen angesichts der Rekordzahlen an Menschen auf der Flucht. Im Zuge der Covid-19-Pandemie hat sich ihre Lage verschlechtert, unter anderem weil (informelle) Einkommensmöglichkeiten weggebrochen sind. Das hängt mit den drastischen sozioökonomischen Auswirkungen der Pandemie auf viele Hauptaufnahmeländer zusammen, die – mit Ausnahme von Deutschland – Entwicklungs- und Schwellenländer sind. Bereits zuvor war die Bereitschaft zur Aufnahme und Integration von Flüchtlingen in diesen Ländern beschränkt. Sollte die finanzielle Unterstützung durch besonders belastete Aufnahmeländer – in der Folge der aufgrund der Pandemie erwartbaren Einschnitte in den öffentlichen Haushalten der Geberstaaten – nachlassen, würde das bestehende Defizite verschärfen. Deswegen muss die Finanzierung entwicklungsorientierter, flexibler und wirksamer eingesetzt und die Finanzierungsbasis erweitert werden. 

Die Finanzierung ist unzureichend 
 

Der internationale Flüchtlingsschutz umfasst sowohl Maßnahmen der humanitären Hilfe als auch der Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Historisch bedingt dominieren humanitäre Akteure wie das Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) den internationalen Flüchtlingsschutz. Während die humanitäre Hilfe meist auf die Unterstützung von Bedürftigen zielt, verfolgen entwicklungsorientierte Maßnahmen eher einen strukturbildenden Ansatz. 

Es gibt keine verlässlichen Angaben über den exakten Beitrag von EZ-Maßnahmen zum internationalen Flüchtlingsschutz, da diese Ausgaben bisher nicht spezifisch erfasst werden. Die letzten internationalen Daten stammen aus einer Umfrage der OECD unter ihren Mitgliedstaaten im Jahr 2018, die allerdings auf Grundlage einer Selbstauskunft und ohne einheitliche Definition erhoben wurden. Demnach engagierten sich die OECD-Mitgliedstaaten im Zeitraum von 2015 bis 2017 mit etwa 26 Milliarden US-Dollar für die Unterstützung von Menschen auf der Flucht und ihrer Aufnahmegemeinden. 

Im Vergleich zu den Angaben über die Ausgaben der fluchtbezogenen EZ haben die Zahlen im Bereich der humanitären Hilfen in Fluchtsituationen und das Budget des UNHCR eine deutlich höhere Aussagekraft. Die Ausgaben der OECD-Länder für humanitäre Hilfe sind laut einer Auswertung von Development Initiatives (DI) in den Jahren bis zum Ausbruch der Corona-Pandemie stetig gestiegen. Zwischen 2010 und 2018 hat sich das Volumen auf über 20 Milliarden US-Dollar mehr als verdoppelt und ist im Jahr 2019 erneut stark angestiegen: auf über 25 Milliarden Euro. In der Folge der Pandemie ist die humanitäre Hilfe aber zurückgegangen, während gleichzeitig die Bedarfe zugenommen haben. 

Auch das UNHCR rechnet mit wachsenden Bedarfen, da die Zahl der Menschen auf der Flucht von über 80 Millionen im Jahr 2020 weiter zunehmen wird. Das UNHCR-Budget liegt im Jahr 2021 bei 8,6 Milliarden US-Dollar, wobei der Finanzbedarf der Organisation in den letzten Jahren nie gedeckt gewesen ist. So standen dem UNHCR im Jahr 2020 nur 59 Prozent der Finanzmittel zur Verfügung, die nötig gewesen wären, um den Bedarfen zu genügen. Das UNHCR weist immer wieder auf die Folgen der Unterfinanzierung hin, die unterschiedliche Einschnitte bei der grundlegenden Versorgung von Menschen auf der Flucht erforderlich machen (etwa in Bezug auf Nahrungsmittel). Die Engpässe sind für die Länder am stärksten, die nicht (mehr) in der internationalen Aufmerksamkeit stehen, wie Irak, Burundi, die Demokratische Republik Kongo, die Zentralafrikanische Republik und Somalia. Mit der Dauer einer Krise nimmt häufig auch die internationale Finanzierungsbereitschaft ab, auch wenn der Bedarf an Unterstützung in langanhaltenden Fluchtsituationen nicht zurückgeht. 

Entwicklungsorientierung in Fluchtkontexten stärken
  

Geberstaaten reagieren meist ad hoc und ohne eine langfristige Strategie auf Fluchtsituationen. So flossen beispielsweise in Uganda in den Jahren 2015 bis 2017 zwischen 81 und 87 Prozent der Hilfen für Flüchtlinge in humanitäre Hilfe; im Libanon stiegen im Zuge der Aufnahme von syrischen Flüchtlingen projektartige Interventionen von 35 Prozent im Jahr 2015 auf 76 Prozent im Jahr 2016 und 74 Prozent im Jahr 2017 an. Eine nachhaltige Wirkung, die auf einer abgestimmten Strategie zwischen den Akteuren der humanitären Hilfe und der Entwicklungszusammenarbeit beruht, wird meist nicht erzielt. Diese erscheint aber umso sinnvoller, je länger Fluchtsituationen anhalten und Flüchtlinge und Vertriebene Perspektiven benötigen. Auch Akteure der Friedenskonsolidierung sollten gemäß den Empfehlungen der OCED zum Humanitarian-Development-Peace Nexus (dem sogenannten Triple Nexus) künftig verstärkt in die Bemühungen eingebunden werden. 

Geberstaaten sollten Maßnahmen verfolgen, von denen auch Aufnahmeländer profitieren. So sollte beispielsweise im Fall der venezolanischen Flüchtlinge in Kolumbien kein teures Parallelsystem der Notfallversorgung geschaffen werden. Vielmehr sollte der Zugang in das bestehende Gesundheitssystem finanziert und strukturelle Reformen des defizitären Gesundheitssystems sollten von technischer Zusammenarbeit begleitet werden. Zudem sind lokale Partner – wie beispielsweise nationale Menschenrechtsorganisationen – verstärkt einzubinden. Diese »Lokalisierung« von humanitärer Hilfe entspricht einem der Reformversprechen, die auf dem Humanitären Weltgipfel 2016 in der sogenannten Bedeutenden Abmachung (Grand Bargain) gegeben wurden. Das UNHCR hat dies beherzigt und den Anteil der Programmausgaben, der über lokale Akteure umgesetzt wird, von 18 Prozent im Jahr 2015 auf 28 Prozent im Jahr 2020 erhöht. Auch wenn es mit vielen Hürden verbunden ist, können auch Lokalverwaltungen in Aufnahmeländern direkt finanziell unterstützt werden, die für den Umgang mit Herausforderungen vor Ort entscheidend sind. So vergibt beispielsweise der Multi-Donor Lebanon Syria Crisis Trust Fund direkt Mittel an betroffene Lokalverwaltungen durch das Lebanon Municipal Services Emergency Project.  

Ein wichtiger Schritt für mehr Entwicklungsorientierung ist das stärkere Engagement von multilateralen Entwicklungsbanken in den letzten Jahren, allen voran der Weltbank. Seit Mitte 2017 stellt sie eigene Finanzmittel zur Unterstützung von Flüchtlingen in Ländern mit niedrigem Einkommen zur Verfügung. Die Internationale Entwicklungsorganisation (International Development Association, IDA), der Finanzierungszweig der Weltbank, der sich für die ärmsten Länder der Welt einsetzt, wurde für den Zeitraum bis Mitte 2020 mit einem speziell auf Flüchtlinge ausgerichteten Finanzierungsinstrument in Höhe von zwei Milliarden US-Dollar ausgestattet. In diesem Zeitraum wurden zehn Entwicklungsländer bei der Versorgung und Integration, beim Zugang zu Arbeit und Bildung für Flüchtlinge und bei der Stärkung staatlicher Strukturen unterstützt. Beim Globalen Flüchtlingsforum im Dezember 2019 kündigte die Weltbank weitere 2,2 Milliarden US-Dollar für das IDA-Finanzierungsinstrument an. Die Entscheidung Pakistans, Flüchtlingen die Eröffnung von Bankkonten zu erlauben, zeigt, dass dieser Ansatz geeignet ist, flüchtlingspolitische Reformen positiv zu beeinflussen. Für Aufnahmeländer mit mittleren Einkommen (Libanon, Jordanien und Kolumbien), die keine IDA-konzessionierten Darlehen erhalten können, hat die Weltbank ein eigenes Finanzierungsinstrument geschaffen, die Global Concessional Financing Facility (GCFF). 

Flexibilität, Mehrjährigkeit und Wirksamkeit der Finanzmittel erhöhen 
 

Ein funktionierender internationaler Flüchtlingsschutz kann nicht nur an der an der Bereitstellung von Mitteln festgemacht werden. Entscheidend ist, ob die drängendsten Bedarfe von Menschen auf der Flucht gedeckt werden können. Dies wird derzeit häufig durch die Finanzierungsmodalitäten erschwert, die Geberstaaten den humanitären Akteuren auferlegen. So werden Mittel häufig nur für einen geografisch klar eingegrenzten Rahmen gewährt, womit Reaktionen auf dynamische Fluchtsituationen deutlich erschwert werden. Diese Zweckbindung ist besonders für das UNHCR ein zunehmendes Problem. Der Anteil flexibel einsetzbarer Finanzmittel ist seit 2012 von 52 Prozent auf 28 Prozent im Jahr 2020 gesunken. Deutschland stellt 32 Prozent seiner Beiträge an das UNHCR als geringfügig zweckgebundene Mittel zur Verfügung, aber nur sechs Prozent als ungebundene Mittel. Im starken Kontrast dazu gewährt Schweden dies für etwa 70 Prozent der gezahlten Mittel. Eine weitere Stellschraube wäre es, den Anteil mehrjähriger Beiträge für das UNHCR von derzeit 13 Prozent zu erhöhen. Somit könnten administrative Kosten gespart werden und eine längere Planung wäre möglich.  

Für eine verbesserte Wirksamkeit der eingesetzten Finanzmittel sind auch die in den letzten Jahren begonnenen Reformen bei der Auszahlung von Mitteln an Menschen auf der Flucht entscheidend, wie die im Syrien-Kontext vermehrt eingesetzte Bargeldhilfe. Die Bargeldhilfe ist kostengünstiger, kann gleichzeitig die Eigenständigkeit von Menschen auf der Flucht erhöhen und lokale Märkte in den Aufnahmeländern stärken. Internationale Hilfsorganisationen könnten ihrerseits die Transparenz ihrer Arbeit verbessern. So ist häufig unklar, wie Bedarfe berechnet werden, wodurch Hilfsorganisationen dem Vorwurf ausgesetzt sind, ihre Bedarfsmeldungen seien überhöht (appealinflation). Diese Kritik kann allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Finanzierungsengpässe – angesichts der stetig steigenden Zahl von Flüchtlingen und Binnenvertriebenen weltweit – größer werden. Deshalb führt kein Weg an einer Erweiterung der Finanzierungsbasis für den internationalen Flüchtlingsschutz vorbei. 

Finanzierungsbasis erweitern 
 

Im Globalen Pakt für Flüchtlinge haben sich die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen im Dezember 2018 zur Mobilisierung zusätzlicher Finanzmittel für den internationalen Flüchtlingsschutz bekannt. Bisher wurde in der Praxis aber keine Verbesserung erreicht. 85 Prozent des jährlichen UNHCR-Budgets hängen noch immer von einigen wenigen staatlichen Gebern ab. Nur 15 Staaten beteiligen sich jährlich mit einem Beitrag von über 20 Millionen US-Dollar. Deutschlands Beitrag ist in den 2010er Jahren deutlich gestiegen, auf über 445 Millionen US-Dollar im Jahr 2020. Diese Abhängigkeit sollte zukünftig reduziert werden, indem neue Geberländer (emergingdonors) und private Akteure stärker eingebunden sowie innovative Finanzierungsformen getestet werden. 

Ein wichtiger Schritt war es, dass beim – ersten im Globalen Pakt vorgesehenen – Globalen Flüchtlingsforum in Genf Ende 2019 wichtige Aufnahmeländer wie Äthiopien, Pakistan, Costa Rica und die Türkei Mit-Gastgeber waren. Die Einbeziehung von Nicht-OECD-Ländern in den internationalen Flüchtlingsschutz sollte verstärkt werden. Das gilt insbesondere für Länder mit wichtigen kulturellen oder wirtschaftlichen Bezügen zu den jeweiligen Aufnahmeländern (wie beispielsweise die Golf-Staaten mit ihren Beziehungen zum Libanon). Auch China hat im Zuge der BeltandRoad Initiative (BRI) eine Milliarden US-Dollar zur Unterstützung von Flüchtlingen versprochen. Der Beitritt Chinas zur Internationalen Organisation für Migration (IOM) im Jahr 2016 verdeutlicht das zunehmende Interesse an der Gestaltung internationaler Wanderungsbewegungen. 

Private Akteure sind aus der Finanzierung humanitärer Hilfe insgesamt kaum wegzudenken, da sie ein Viertel der Gelder mobilisieren. Sehr viel geringer ist dagegen der Finanzierungsanteil privater Akteure (wie Stiftungen, Unternehmen und Privatpersonen) am UNHCR-Budget, wobei auch hier von 2007 bis 2017 ein deutlicher Anstieg von zwei auf zehn Prozent zu verzeichnen ist. Erwähnenswert ist das Engagement der IKEA-Stiftung für Flüchtlingsschutz, die bis 2025 weitere 100 Millionen Euro an Zuschüssen für Programme bereitstellen will. 

Hinzu kommen innovative Finanzierungsformen, die in Zukunft eine größere Bedeutung bekommen könnten. Dazu zählen – von Entwicklungsbanken bereits praktizierte – Methoden wie BlendedFinance, bei denen öffentliche Gelder, die für Entwicklung bestimmt sind, mit privaten oder staatlichen Krediten kombiniert und gehebelt werden. Weiteres Potenzial besteht durch so genanntes Crowdfunding, durch das Einzelpersonen die Flüchtlingshilfe gezielt unterstützen können. Besondere Aufmerksamkeit sollte auch der Diaspora gelten, die Familienmitglieder im Herkunftsland unterstützt, die deren Resilienz und Wirtschaftskraft stärkt und die auch beim Wiederaufbau nach gewaltsamen Konflikten wichtig ist. Da die Rücküberweisungen von Flüchtlingen in die jeweiligen Herkunftsländer – wie im Fall von Migrantinnen und Migranten – die Entwicklungshilfe und auch ausländische Direktinvestitionen vermutlich in vielen Fällen übersteigen, sollten die unterschiedlichen internationalen Bemühungen für preisgünstigere Transferstrukturen fortgesetzt werden. 

Fazit  
 

Deutschland kommt als zweitgrößtem bilateralen Geber eine immer wichtigere Rolle für die internationale humanitäre Hilfe und die Arbeit des UNHCR zu. Hinzu kommt das entwicklungspolitische Engagement: Während die Hälfte der OECD-Staaten – wie der traditionell wichtige Geber Großbritannien – ihre öffentlichen Entwicklungsleistungen (Official Development Assistance, ODA) zuletzt reduziert haben, hat Deutschland diese im Jahr 2020 um 3,4 Milliarden US-Dollar erhöht. Damit wurde nach 2016 erneut die angestrebte ODA-Quote erreicht, das heißt: Deutschland hat mehr als 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens für Entwicklungsleistungen bereitgestellt. Ein guter Anteil fließt dabei in die Minderung von Fluchtursachen: Die Ausgaben in diesem Bereich werden seit 2016 erhoben und sind nach Angaben der Bundesregierung von 6,5 Milliarden Euro im Jahr 2016 auf 8,9 Milliarden Euro im Jahr 2021 gestiegen. Die Fachkommission Fluchtursachen hat der Bundesregierung in ihrem Abschlussbericht im Frühjahr 2021 empfohlen, ihre unterschiedlichen Finanzierungsinstrumente und -verfahren zusammenzuführen und dafür einen neuen Haushaltstitel einzuführen, der die Unterstützung von Flüchtlingen, Vertriebenen und Aufnahmeregionen sowie Migration und freiwillige Rückkehr umfasst. 

Das stärkere finanzielle Engagement Deutschlands sollte in eine längerfristige Strategie eingebettet sein. Um eine nachhaltige Finanzierung des internationalen Flüchtlingsschutzes zu garantieren, sollte die Bundesregierung auf drei Ebenen aktiv werden:

(1) Sie sollte die Zusammenarbeit und Koordination humanitärer Hilfe, von Entwicklungszusammenarbeit und Friedensförderung in Fluchtkontexten gezielt fördern, wie etwa die Kooperation von UNHCR und Weltbank.[1]

(2) Sie sollte die bestehenden Finanzmittel besser an die Dynamik von Fluchtsituationen anpassen, indem sie die Flexibilität zugunsten schneller Reaktionen von humanitärer Hilfe erhöht und dem UNHCR mehr ungebundene und mehrjährige Finanzmittel zur Verfügung stellt.

(3) Sie sollte die Finanzierungsbasis des UNHCR durch stärkere Zusammenarbeit mit Nicht-OECD-Staaten und privaten Akteuren erweitern sowie im Austausch mit dem UNHCR das Potenzial von innovativen Finanzierungsmethoden nutzen. Die Bundesregierung sollte sich aktiv an der Suche nach weiteren Gebern beteiligen und die vorgeschlagenen Maßnahmen in Verbindung mit weiteren neuen Ideen, wie etwa der Einführung eines humanitären Pflichthaushalts, in die internationalen Reformprozesse der humanitären Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit und Friedensförderung einbringen.

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[1] Einen wichtigen Beitrag zum besseren Austausch von Informationen und innovativen Ansätzen kann das von UNHCR und Weltbank im Jahr 2019 in Kopenhagen neu gegründete Joint Data Center on Forced Displacement liefern. Vgl. Homepage des Joint Data Center, www.jointdatacenter.org (aufgerufen am 6.5.2021).