Der Markt ist nicht genug

Krieg, Rezession, Naturkatastrophen – die Hiobsbotschaften häufen sich in beunruhigendem Tempo. Das verunsichert viele junge Menschen. Erreichen wir die Klimaziele? Nein. Wir verfehlen sie meilenweit. Außerdem nehmen die geopolitischen Spannungen zu. Wir leben in einer Ära, in der Unsicherheit und Instabilität die einzigen Konstanten sind. Angesichts dieser Herausforderungen drängt sich die Frage auf, wie wir eine lebenswerte und gerechte Zukunft gestalten können. Ein zentraler Baustein für die Bewältigung der veränderten Rahmenbedingungen ist eine Zeitenwende in der Wirtschaftspolitik. Wir brauchen neue Ansätze und den Mut, unkonventionelle Wege zu gehen. Doch wie kann eine zukunftsfähige Wirtschaftspolitik konkret aussehen?
 

Der Status Quo: guter Markt, schlechter Staat?

In der Vergangenheit dominierte der Glaube an den (perfekten) Markt die Wirtschaftspolitik, weswegen Industriepolitik als ineffizient, gar schädlich, verpönt war. Doch was genau ist strategische Industriepolitik, und wie unterscheidet sie sich vom rein marktbasierten Ansatz? Ein metaphorischer Vergleich zweier Schiffe veranschaulicht den Unterschied.

Das erste Schiff, das „Marktschiff“, fährt ohne Kapitän und verlässt sich allein auf die Entscheidungen der Passagiere, die eine „optimale“ Route zum Zielort finden sollen. Doch da die Passagiere widersprüchliche Interessen und Ziele verfolgen, führt dies dazu, dass das Schiff teils vom Kurs abkommt. Besonders problematisch ist zudem, dass nicht alle Akteur_innen die gleichen Ressourcen oder Machtpositionen haben – der Passagier mit den meisten Mitteln könnte seine Interessen auf Kosten der anderen durchsetzen. Auf dem zweiten Schiff, dem „Strategenschiff“, werden die Passagiere von einem Kapitän unterstützt. Der Kapitän berücksichtigt die Interessen der Passagiere, sorgt jedoch durch gezielte Eingriffe ins Geschehen dafür, dass das Schiff auch am Ziel ankommt. Die zentrale Rolle des Kapitäns besteht darin, dafür zu sorgen, dass neben den kurzfristigen individuellen Wünschen der Passagiere auch die langfristigen Gemeinschaftsinteressen konsistent verfolgt werden.

Keines der Beispiele passt komplett auf Deutschland. Der deutsche Kurs wäre aber eher mit dem Marktschiff vergleichbar. Doch ist Deutschland nicht ein vergleichsweise wohlhabendes Land? Retroperspektiv könnte man also zu dem Schluss kommen, dass das Vertrauen in die Entscheidungsfindung der Passagiere, also die der Marktteilnehmer_innen erfolgreich ist. Doch vernachlässigt diese Betrachtung die veränderten Rahmenbedingungen und das Marktversagen in zentralen gesellschaftlichen Fragen.
 

Strategische Herausforderungen

Die Zukunft wird zu komplex für die bisher dominanten Modelle. In vielen Zukunftsmärkten gibt es nämlich keinen perfekten Wettbewerb. Dies betrifft vor allem Märkte mit einem Schwerpunkt auf digitalen und grünen Technologien. Diese Bereiche werden oft von wenigen Unternehmen dominiert. Das liegt unter anderem an den hohen Eintrittsbarrieren für neue Unternehmen. Wenn neue Unternehmen versuchen Fuß zu fassen, dann kämpfen sie zum Beispiel mit hohen Startinvestitionen. Auch haben die etablierten Unternehmen aufgrund ihrer Größe langfristige Wettbewerbsvorteile. Reine Ordnungspolitik wird also in der Zukunft nicht mehr ausreichen.

Aufgrund des Klimawandels werden wir außerdem verstärkt mit Naturkatastrophen und Extremwetterereignissen konfrontiert sein. Die Marktanpassung abzuwarten, würde zu irreversiblen Schäden führen. In anderen Teilen der Welt sind die Konsequenzen noch viel verheerender. Hier weiter abzuwarten wäre verantwortungslos. Wir müssen die Schäden so gut wie (noch) möglich verhindern. Zudem wird der Schaden, den der westliche Wohlstand in den letzten Jahrzehnten an der Umwelt und den Ländern des globalen Südens verursacht hat, oft nicht berücksichtigt. Der Wohlstand, den Deutschland seit den 1950er Jahren erlangt hat, basiert zu einem signifikanten Teil auf der Ausbeutung natürlicher Ressourcen und der Belastung der CO₂-Bilanz. Obwohl die Umweltschäden meist in den globalen Süden ausgelagert werden, fließen die Gewinne weiterhin an Unternehmen des globalen Nordens. Dies stellt ein gravierendes Gerechtigkeitsproblem dar.

Außerdem nehmen die geopolitischen Spannungen global zu. Der Wettstreit zwischen China und den USA führt zu mehr und mehr Blockbildung. Alte Gewissheiten wanken. Die internationale Ordnung ist im Umbruch. Gerade die Wiederwahl von Donald Trump als Präsidenten der USA erhöhen das Risiko von Handelskriegen, protektionistischen Maßnahmen und dysfunktionalen Lieferketten. Importe von strategisch wichtigen Rohstoffen wie „seltenen Erden“ sind nicht mehr sicher. Auch hierfür muss verantwortungsvolle Politik vorsorgen.

Sozial-ökologische Transformation, ein verändertes geopolitisches Umfeld, globale Gerechtigkeit in einer multipolaren Weltordnung und die digitale Transformation – all das sind strategische Herausforderungen. Sie betreffen das Allgemeinwohl, die Gesellschaft im Ganzen. Die Akteur_innen im Markt sind aber nicht auf das Allgemeinwohl ausgerichtet. Sie fokussieren sich auf individuelle Gewinnmaximierung. Daher sind sie nicht in der Lage, gesamtgesellschaftliche Lösungen auf diese strategischen Herausforderungen zu finden. Das ist auch nicht ihre Aufgabe. Hier ist der Kapitän gefragt. Der Staat muss hier eine aktive und vorausschauende Rolle einnehmen. Der Staat darf hier nicht passiv an der Seitenlinie stehen. Dabei geht es nicht um „Planwirtschaft“, sondern um chirurgisch präzise Eingriffe. Eingriffe, die im langfristigen Interesse der Gesellschaft nötig sind.
 

Ein transatlantischer Vergleich

Ein Blick über den Atlantik zeigt, wie die US-amerikanische Biden-Administration in dieser Hinsicht mit dem „Inflation Reduction Act" beispielhaft voranschritt. Experten erwarten, dass das Paket die Emissionen bis zum Jahr 2030 um etwa 40 Prozent gegenüber 2005 senken wird. Das Gesetz soll aber auch die Vormachtstellung der USA als größten Energieproduzenten langfristig sichern und die Wirtschaft reindustrialisieren. Das Gesetz soll strukturschwächere Regionen unterstützen und die Wirtschaft ankurbeln. Hauptmittel sind Steueranreize. Das US-Gesetz ist damit weit mehr als ein Subventionsprogramm für den Klimaschutz.

Auch wir sollten daher umdenken und – viel wichtiger – umsteuern. Angesichts der engen Verflechtung der deutschen und europäischen Wirtschaft darf eine Neuausrichtung der Wirtschaftspolitik nicht auf der nationalen Ebene stehen bleiben. Der Handlungsbedarf ist ebenso auf europäischer Ebene dringend. In diesem Kontext sollten der Draghi-Report und der Letta-Report als klare Weckrufe verstanden werden. Sie machen deutlich, dass in Europa ein erheblicher Nachholbedarf, v.a. bei Innovationen, dem Energiebinnenmarkt und wirtschaftlicher Resilienz besteht. Um diesem zu begegnen ist eine strategischere Wirtschaftspolitik erforderlich. Der Staat sollte gezielt Schlüsseltechnologien fördern, um sich auf die verändernden Umstände einzustellen.

Deutschland droht ohne einen massiven Einsatz von strategischer Industriepolitik die Abwanderung diverser Unternehmen, die an grünen (Schlüssel-)Technologien forschen, z.B. in die USA. Der große Widerstand gegen industriepolitische Maßnahmen ist umso erstaunlicher, wenn man berücksichtigt, dass Deutschland in Krisenzeiten bereits vereinzelte vertikale industriepolitische Interventionen umgesetzt hat, um ausgewählte Wirtschaftszweige zu schützen. Die Luftfahrtindustrie wurde nach 1955 staatlich finanziell unterstützt und ist heutzutage bekannt unter dem Namen Airbus AG gerade wegen der massiven Subventionierung ein Erfolgsmodell. Der Freistaat Bayern scheute sich in den 60er Jahren nicht davor, BMW vor dem Bankrott zu bewahren. Heute ist BMW einer der größten Kraftfahrzeughersteller der Welt. Zudem war der Staat in der Corona-Pandemie bereit zahlreiche Unternehmen zu unterstützen, beispielsweise die Lufthansa. Wenn für umweltbelastende Industrien wie die Automobil- und Luftfahrtbranche in den Markt eingegriffen werden kann, warum nicht auch für Sektoren, die zur Reduktion von Treibhausgasemissionen beitragen und Arbeitsplätze schaffen? Braucht es beispielsweise in der sozial-ökologischen Transformation nicht auch ein stärkeres staatliches Eingreifen?
 

Listening to the wind of change

Doch die Zeiten ändern sich. Ein wegweisender Schritt ist die Entscheidung der Bundesregierung, den Bau einer Chipfabrik des Weltmarkführers TSMC in Dresden mit rund fünf Milliarden Euro zu unterstützen. Die Ansiedlung von TSMC in Dresden signalisiert einen Paradigmenwechsel in der Wirtschaftspolitik.

Die Chipfabrik reduziert die Abhängigkeit von asiatischen Herstellern und stärkt die europäische Halbleiterproduktion, die für Schlüsselindustrien wie der Automobil- und Elektronikbranche unerlässlich ist. In einer Welt, in der Lieferketten durch geopolitische Spannungen und Naturkatastrophen zunehmend anfällig werden, ist die Sicherstellung der Versorgung mit kritischen Halbleitern von strategischer Bedeutung. Das Projekt hilft dabei Lieferengpässe zu vermindern und trägt damit zur Resilienz der Industrie bei. Zudem fördert die Fabrik die regionale Wirtschaft und schafft Arbeitsplätze. Die Investition trägt zudem zur sozial-ökologischen Transformation bei, indem sie die Entwicklung und Produktion nachhaltiger Technologien vorantreibt. Durch die enge Zusammenarbeit mit führenden deutschen Partnern wie Bosch und Infineon sollen Synergien geschaffen werden, die zu weiteren Innovationen führen können. Die Chipfabrik soll zudem Dresdens Rolle als führendes Zentrum für Halbleitertechnologie zementieren.

Die Maßnahme zeigt, dass sich der Staat aktiv den geopolitischen, wirtschaftlichen und umweltpolitischen Herausforderungen stellt und aktiv Gemeinwohlbelange auch mit wirtschaftspolitischen Maßnahmen vorantreibt. Traditionellen Ökonom_innen sind solche Projekte jedoch ein Dorn im Auge. Sie kritisieren vor allem die hohen staatlichen Förderungen. Ist die Chipfabrik in Dresden also ein Modellprojekt oder eine Fehlinvestition? Auch hier lohnt sich ein Blick über den „großen Teich“.
 

Mehr strategische Industriepolitik wagen

GPS, Internet und automatisierte Stimmerkennung – was haben diese drei Technologien gemein? Sie werden allesamt tagtäglich von Milliarden Menschen benutzt. Sie sind aus unserem Alltag nicht mehr wegzudenken. Und, sie sind das Ergebnis von strategischer Industriepolitik. Die USA haben bereits frühzeitig angefangen durch den Staat gezielt Technologien zu fördern. Dafür haben sie bereits 1958 eine spezialisierte Agentur gegründet. Ziel war es die technologische Überlegenheit der USA zu sichern. Die drei Innovationen wurden durch strategische Industriepolitik geschaffen.

Entgegen einem verbreiteten Mythos ist der Staat in den USA also sehr stark unternehmerisch aktiv. Gerade das ist die Stärke der amerikanischen Wettbewerbsfähigkeit. Dabei setzen die öffentlichen Organisationen auf fünf Erfolgsprinzipien: Erstens: Entscheidungen werden nicht von oben herab getroffen. Sie, werden direkt von denjenigen getroffen, die am Projekt arbeiten. Zweitens: Investitionen erfolgen entlang der gesamten Wertschöpfungskette. Drittens: Die Finanzierung wird langfristig gedacht. Viertens: Risiko und Gewinnchance werden fair verteilt. Fünftens: Investiert wird nicht nur, wenn es schlecht, sondern auch, wenn es wirtschaftlich gut läuft.

Strategische Industriepolitik ist also effektiv, um Innovationen zu fördern. Dieses Potenzial sollten wir nutzen. Ein kluger Vorschlag ist beispielsweise die Einführung eines Transformationsfonds (TF), der insbesondere Unternehmen, Start-ups und Forschungsprojekte unterstützt, die von der ökologischen Transformation besonders betroffen sind oder zukunftsrelevante Technologien entwickeln, indem Unternehmensbeteiligungen erworben werden. Dies hilft dabei den technologischen Fortschritt zu beschleunigen und die Entwicklung neuer Produkte voranzutreiben. Als Miteigentümer hätte der TF die Möglichkeit, direkten Einfluss auf Unternehmensentscheidungen zu nehmen, etwa in Bezug auf die Umsetzung von Klimazielen oder Mitarbeiterbelange. Ziel sind nicht kurzfristige Spekulationen, sondern langfristige Beteiligungen. Damit kann der TF auch von den Erträgen der Unternehmen profitieren sowie im Idealfall mittel – bis langfristig Vermögen aufbauen. Dieser Ansatz existert in der bestehenden Förderlandschaft noch nicht. Damit diese Initiative erfolgreich sein kann, sind Expert_innen und eine gute Governance-Struktur erforderlich. Zum Beispiel könnte der TF ähnlich wie eine Finanzagentur aufgestellt werden und mit verschiedenen Partnern und Forschungsinstituten zusammenarbeiten. Damit vermeidet man auch, dass neue und teure Strukturen aufgebaut werden müssen.
 

Mögliche Fallstricke und wie man diese vermeidet 

Kritiker strategischer Industriepolitik fürchten, dass öffentliche Gelder ineffizient verteilt werden. Zwei Kritikpunkte werden hier häufig angebracht. Zum einen wird dem Staat nicht genügend Fachkompetenz bezüglich der Evaluierung von Zukunftstechnologien zugetraut, um wirtschaftlich erfolgreiche Entscheidungen zu treffen. Zum anderen besteht die Sorge, dass Lobbyismus und das politische Tagesgeschäft dazu führen, dass Gelder nicht zukunftsorientiert verwendet werden.

Im Hinblick auf den ersten Einwand ist festzuhalten, dass für Investitionsentscheidungen selbstverständlich ein hohes Maß an wirtschaftlicher und technologischer Expertise benötigt wird. Jedoch selbst, wenn entsprechende Expert_innen zur Verfügung stehen, müssen Prognosen getroffen werden. Ob die Entscheidung erfolgreich war, weiß man immer erst im Nachhinein. Auch Unternehmen treffen Entscheidungen häufig unter unsicheren Umständen. Entscheidend ist vielmehr, dass Misserfolge minutiös analysiert werden, um wertvolle Erkenntnisse für zukünftige Innovationen zu gewinnen. Misserfolge sind ein unvermeidlicher Bestandteil des Innovationsprozesses. Innovation setzt also die Bereitschaft voraus, kalkulierte Risiken einzugehen. Der Staat kann hier eine zentrale Rolle spielen, indem er diese Risiken absichert und damit die Voraussetzungen für technologische Durchbrüche schafft.

Auch der zweite Kritikpunkt weist auf eine reale Gefahr hin. Es besteht die Möglichkeit, dass Unternehmen und Technologien nicht objektiv nach ihrem Potenzial bewertet werden, sondern bürokratische Prozesse, politische Loyalitäten und Lobbyeinflüsse die Entscheidungsfindung beeinflussen. Deshalb ist bei der Ausarbeitung einer strategischen Industriepolitik eine genaue Regelung der Kontrolle und Governance von großer Bedeutung. Die Aufmerksamkeit sollte darauf gerichtet sein, Mechanismen zu etablieren, die Transparenz und Integrität gewährleisten, um die Chancen der Industriepolitik zu nutzen und, gleichzeitig, das Missbrauchspotenzial zu minimieren.

Das Gelingen strategischer Industriepolitik ist also an spezifische Bedingungen geknüpft:

Erstens sollte sich strategische Industriepolitik ausschließlich auf Zukunftstechnologien konzentrieren. Durch die gezielte Förderung in diesem Bereich können die Entwicklungskosten signifikant gesenkt werden, was den technologischen Fortschritt und Innovationen beschleunigt. Zweitens muss die erforderliche Festlegung von Kriterien für Investitionsentscheidungen unabhängig und wissenschaftlich fundiert erfolgen. Dies dient dem Schutz vor übermäßiger Beeinflussung durch Lobbyinteressen und gewährleistet eine transparente und faire Entscheidungsfindung. Drittens muss sichergestellt werden, dass der Wettbewerb nicht durch Monopolbildung eingeschränkt wird. Dies kann erreicht werden, indem vor allem junge, innovative Unternehmen gefördert werden, die das Potenzial haben, neue Märkte zu erschließen und den Wettbewerb zu beleben. Schließlich sollten industriepolitische Maßnahmen möglichst effizient mit anderen wirtschaftspolitischen Maßnahmen kombiniert werden, insbesondere mit Initiativen, die die Infrastruktur stärken. Eine erfolgreiche Industriepolitik erzielt dabei auch Verbesserungen der Arbeitsbedingungen, indem sie beispielsweise in die Förderung der Aus- und Weiterbildung der Beschäftigten investiert. Damit gehen Innovation und soziale Verantwortung Hand in Hand.
 

Eine Zeitendwende in der Wirtschaftspolitik

Wandel erfordert Mut. Der Bau einer Chipfabrik in Dresden ist ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung. Wir dürfen hier aber nicht stehen bleiben. Weitere Anstrengungen sind notwendig, um die Wirtschaft zukunftsfähig zu machen. Wir brauchen mehr strategische Industriepolitik, um unsere Wirtschaft klimafreundlicher zu machen, strategische Autonomie zu sichern und um Wohlstand zu schaffen. Es ist an der Zeit, diese Chance zu ergreifen und die Weichen für eine lebenswerte und gerechte Zukunft zu stellen. Wir müssen mehr strategische Industriepolitik wagen!