Zu Tisch!

Bei der Inanspruchnahme von Schuldenerleichterungen drohen dauerhaft hohe Kreditkosten bis zum Ausschluss vom Kapitalmarkt. Diese Argumentation widerlegen die Autor*innen des neuen Perspektivpapiers. Sie zeigen gleichzeitig, warum Entschuldung nicht nur zur Bekämpfung der gravierenden pandemiebedingten Folgen weltweit dringend geboten ist.

Mit einem Rahmenwerk zur Entschuldung dem sogenannten Common Framework for Debt treatments beyond the DSSI (Debt Service Suspension Initiative) wollten die G20 Ende letzten Jahres den 73 ärmsten Ländern der Welt finanziell Luft verschaffen, um die gesundheitlichen, sozialen und wirtschaftlichen Folgen der Corona Pandemie zu bekämpfen. Neun Monate später droht die Initiative zu verpuffen. Erst drei Länder haben eine Umschuldung beantragt. Noch kein einziges Land hat die Verhandlungen abgeschlossen. Viele zahlen lieber weiter, obwohl der IWF längst diagnostiziert hat, dass ihre Gesamtverschuldung untragbar ist.

Welche Rolle private Gläubiger dabei spielen und was die G20 jetzt tun sollten, um die Entschuldungsinitiative doch noch zu einem wirksamen Instrument zu machen, das diskutiert die neue Perspektive „Nie wieder einen Kredit? Wie private Gläubiger Entschuldungsinitiativen torpedieren“ der Autor_innen Kristina Rehbein und Jürgen Kaiser. Hier ist unser Interview mit den beiden - die Fragen stellte Annette Schlicht.

Der im November 2020 von der G20 verabschiedete Common Framework hat bislang noch keine substantiellen Ergebnisse in Form konkreter Verhandlungsergebnisse  mit einzelnen Schuldnerländern gezeitigt. Welche Rolle spielt dabei das Narrativ des Kapitalmarktausschlusses?

Die G20 waren im Blick auf das im Frühjahr 2020 beschlossene Schuldenmoratorium (DSSI) und eine eventuelle Umschuldung unter dem Common Framework weniger geschlossen als sie vorgaben. So hat China zum Beispiel bestimmte Forderungen an hochverschuldete Länder als „kommerziell“ statt „öffentlich“ deklariert, in der Erwartung diese Forderungen damit aus den gemeinsam vereinbarten Umschuldungen heraushalten zu können. Als das Institute of International Finance (IIF), welches verschiedene private Gläubiger vertritt, dann mit starken Worten vor einer Verschlechterung des Kreditratings im Falle einer Umschuldung warnte und einzelne private Forderungsinhaber das sehr wirksam ebenso an ihre jeweiligen Schuldner kommunizierten, konnten Finanzminister verschuldeter Länder kaum realistisch abschätzen, wer im Konfliktfall Freund und wer Feind war. So kam es, dass beispielsweise Kenia das Moratorium sehr schnell zurückwies, es angesichts der dramatisch steigenden Schuldenindikatoren dann aber letztlich doch in Anspruch nahm.

Das Narrativ war also in der Tat sehr wirkmächtig. Aber es war es vor allem, weil es kein starkes und einheitliches Signal von den G20 gab, dass man Länder, die das Angebot von Schuldenerleichterungen in Anspruch nehmen, nötigenfalls politisch unterstützen, juristisch beraten und ihnen finanziell über eventuelle kurzfristige Finanzierungsprobleme hinweghelfen werde.

Schon in der Frühphase der DSSI haben private Gläubiger mit Warnungen vor Kreditverteuerungen eine Drohkulisse aufgebaut. Hat sich das in den letzten Monaten empirisch bestätigt?

In dem Sinne, dass eine Inanspruchnahme der DSSI regelmäßig Herabstufungen ausgelöst hätte, hat sich das nicht bestätigt. Tatsächlich zeigen erste empirische Untersuchungen, dass Renditeaufschläge auf Anleihen begünstigter DSSI-Länder gesunken sind, nicht gestiegen.

Es hat durchaus Herabstufungen gegeben, die aber einer Vielzahl von Faktoren geschuldet sind – von den Erwartungen an die globale Pandemieentwicklung bis hin zu Fragen der jeweiligen politischen Stabilität. Daher kann eine unmittelbare Kausalität weder konstatiert noch ausgeschlossen werden.

Bei Verhandlungen mit einzelnen Schuldnerländern im Rahmen des Common Framework soll der Privatsektor nach dem Willen der G20 über die sogenannte Gleichbehandlungsklausel einbezogen werden. Ist das ausreichend um eine Beteiligung der privaten Gläubiger im Sinne der Gleichverteilung von Risiken und Verantwortlichkeiten sicherzustellen oder was müsste von Seiten der G20 noch passieren?

Die Gleichbehandlungsklausel ist schon immer ein fragwürdiges Instrument gewesen: Sie verpflichtet den Schuldner, mit Gläubigern, die im Umschuldungsprozess nicht einmal um ihre Meinung gefragt wurden, geschweige denn Teil der Umschuldungsentscheidung gewesen sind, eine äquivalente Schuldenerleichterung auszuhandeln. Bei fast allen Umschuldungen des Pariser Clubs bis hin zu denjenigen im Rahmen der umfassenderen HIPC-Initiative gab es Gläubiger außerhalb des Clubs, die sich darauf eingelassen haben und solche, die dies nicht taten. Einige Gläubiger beschritten daraufhin einen recht aufwändigen Klageweg – oft mit Erfolg. Manche verkauften ihre Forderungen an so genannte Geierfonds, die dann ihrerseits klagten und auf Ressourcen des Schuldners außerhalb seiner eigenen Grenzen zuzugreifen versuchten. Insgesamt ein nicht unerhebliches und an sich völlig unnötiges Risiko für den wirtschaftlichen Neuanfang des Schuldners.

Die G20 hätten die Akzeptanz einer Gleichbehandlungspolitik von vornherein erhöhen können, indem sie, wie Großbritannien es in der Vergangenheit für eine begrenzte Zahl von Ländern und Umschuldungsfällen getan hat, gesetztlich Zahlungsbefehle gegen Schuldner mit Gleichbehandlungsklauseln vor ihren Gerichten ausschließen. Die logische Reaktion darauf wäre eine deutlich höhere Akzeptanz der Gleichbehandlungspolitik des Pariser Clubs gewesen. Entsprechende Gesetze in den wichtigsten Jurisdiktionen könnten eine hohe Wirksamkeit im Blick auf eventuelle Umschuldungen unter dem Common Framework entfalten.

Darüber hinaus ist eine Kreditverteuerung aufgrund der Inanspruchnahme von Schuldenerleichterungen ihrem Wesen nach ein kurzfristiges Phänomen: Eine Schuldenerleichterung verbessert die Rückzahlungserwartungen für alle künftigen Investoren. Wenn also eine Ratingagentur ein Land zunächst herabstuft, ist zu erwarten, dass sich dies schon innerhalb von wenigen Monaten oder gar Wochen wieder ändert – sofern die Umschuldung weitreichend genug ist, um die Schuldentragfähigkeit nachhaltig wieder her zu stellen. Wo nötig zur Überbrückung dieser kurzen Phasen mit finanzieller, politischer und rechtlicher Unterstützung bereit zu stehen, wäre eine genuine Aufgabe der G20 – soweit sie es mit dem Common Framework ernst meinen, und ein aufrichtiges Interesse daran haben, private Gläubiger ihren gerechten Anteil an der Überwindung einer Staateninsolvenz beitragen zu lassen.