Pauline Endres de Oliveira promoviert an der Justus-Liebig-Universität zu den rechtlichen Aspekten sicherer Zugangswege für Schutzsuchende in die EU und arbeitet als wissenschaftliche Mitarbeiterin in einem Forschungsprojekt zum Global Compact on Refugees bei Prof. Jürgen Bast. Nach ihrem zweiten juristischen Staatsexamen 2012 war sie als Rechtsanwältin mit Schwerpunkt Asylrecht und Consultant der Rechtsabteilung des UN-Flüchtlingshilfswerks UNHCR in Berlin tätig. Sie ist ehemaliges Vorstandsmitglied von Amnesty International Deutschland und seit 2018 im Aufsichtsrat der Menschenrechtsorganisation JUMEN. Pauline Endres de Oliveira unterrichtet Flüchtlingsrecht an der Humboldt Universität zu Berlin (Refugee Law Clinic) und der University of London. Wir sprachen mit ihr über humanitäre Visa  und den Ausbau sicherer Zugangswege für Geflüchtete in die EU.  

FES: Was steckt hinter der Idee des humanitären Visums?  

Pauline Endres de Oliveira: Ein humanitäres Visum ist ein Visum mit humanitärer Zweckrichtung, welches durch eine nationale Botschaft im Ausland zur Einreise in den jeweiligen Staat ausgestellt wird. Humanitäre Zwecke können von medizinischen Gründen bis hin zur Einreise mit dem Ziel der Schutzgewährung reichen. Das dahinterliegende rechtliche Problem ist, dass zwar ein Recht auf Ausreise jedoch kein explizites Recht auf Einreise für Schutzsuchende gibt.  

Gibt es Beispiele für Länder, die humanitäre Visa  vergeben?  

Zahlreiche Staaten vergeben in Einzelfällen Visa aus unterschiedlichen humanitären Gründen. Brasilien zum Beispiel hat speziell für Schutzsuchende aus Syrien die Möglichkeit der Beantragung humanitärer Visa geschaffen. Auch die EU Mitgliedstaaten vergeben im Einzelfall humanitäre Visa, wobei die Praxis hier ganz unterschiedlich ist. Bei all diesen Verfahren handelt es sich aber nicht um formalisierte Verfahren der Asylantragstellung an einer Botschaft.

Es wäre also möglich, dass ein Verfahren der Asylantragstellung an einer Botschaft eingeleitet würde. Können Sie dieses Botschaftsverfahren bei dem ein „Asyl-Visum“ ausgegeben wird genauer erklären. Und gibt es dafür Beispiele?   

Ein "Asyl-Visum" ist ein spezielles (humanitäres) Visum zur Einreise zum Zwecke der Asylantragstellung bzw. Durchführung eines Asylverfahrens in dem Staat, dessen Botschaft das Asyl-Visum ausgestellt hat. Es wird also noch nicht abschließend durch die Botschaft über das Schutzgesuch entschieden, sondern nur vorläufig eine Einreisegenehmigung erteilt. Die nationalen Asylbehörden führen bei diesem Modell dann das Asylverfahren im Inland durch. 

Ein solches echtes Botschaftsverfahren gab es bis 2012 in der Schweiz, es wurde aber eingestellt. In der EU gibt es das nicht. Im Gegenteil: Im März 2017 hat der Europäische Gerichtshof im Fall X und X gegen Belgien entschieden, dass es im EU-Recht (konkret im EU Visa-Kodex) keine Grundlage für die Erteilung eines solchen Visums zur Einreise mit dem Zweck der Durchführung eines Asylverfahrens gibt. Der Fall beruhte auf Visumsanträgen einer syrischen Familie bei der belgischen Botschaft im Libanon, zur Einreise zum Zwecke der Asylantragstellung in Belgien. Mit seiner ablehnenden Entscheidung stellte sich der Gerichtshof in dem Fall gegen die Meinung des Generalanwalts, der für die Gewährung eines solchen Visums aufgrund von EU Grundrechten plädiert hatte. Nach Ansicht des Gerichtshofes sei es den Mitgliedstaaten überlassen solche Visaverfahren zu ermöglichen. Diese Entscheidung hat natürlich für viel Diskussionsstoff gesorgt und das EU Parlament hat einen Vorschlag für ein neues humanitäres Visa-System erarbeitet.  

Ein bisschen erinnert das Botschaftsverfahren an das Flughafenverfahren…  

Richtig. Das deutsche Flughafenverfahren ist ein anschauliches Beispiel. Denn die Einreise aus dem Transitbereich des Flughafens (zur Durchführung eines Asylverfahrens) wird gestattet, wenn der Asylantrag nicht offensichtlich unbegründet ist. Die Bundespolizei, die in diesen Fällen über die Einreise entscheidet, arbeitet dann mit dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge zusammen, welches über den Asylantrag entscheidet.

Übertragen auf die Auslandsvertretungen, müsste die Botschaft im Falle eines Schutzantrages ebenso mit den nationalen Asylbehörden kooperieren, was in Zeiten der Digitalisierung natürlich vielerlei Möglichkeiten umfassen könnte – z.B. sogar eine Anhörung durch Mitarbeiter_innen der nationalen Asylbehörde. Es geht in jedem Fall nicht darum, das gesamte Asylverfahren im Ausland zu führen.

Asyl-Visa könnten also von den Botschaften erteilt werden. Könnten Botschaften das Asylverfahren auch komplett durchführen?  

Solche sogenannten extraterritorialen Asylverfahren gibt es bisher nicht und entsprechende Vorschläge werfen zahlreiche rechtliche und praktische Probleme auf. Unter anderem müssten die Botschaftsmitarbeitenden entsprechend geschult sein, um Asylanträge zu bearbeiten und es müsste Möglichkeiten einer adäquaten Unterbringung der Schutzsuchenden während des Verfahrens geben. Bei solchen extraterritorialen Asylverfahren wäre zudem eine Kooperation mit den jeweiligen Staaten nötig, auf deren Territorium sich die Botschaften befinden – das können also auch die Staaten sein, die Menschenrechte verletzen und aus denen die Schutzsuchenden fliehen möchten. 

Die deutschen Botschaften gelten bereits heute in manchen Ländern als „Nadelöhr“. Die Konsularbereiche arbeiten dort an der Belastungsgrenze, um die vielen Anträge von Migrant_innen und Geflüchteten, z.B. für die Familienzusammenführung zu bearbeiten. Wie sollen die Auslandsvertretungen da auch noch Asylverfahren betreuen?  

Zum einen geht es bei der Idee des Asyl-Visums nicht darum, ganze Asylverfahren im Ausland durchzuführen, sondern um die Ausstellung eines Visums zur Durchführung des Asylverfahrens im Inland. Wichtig wäre aber in Anbetracht von bereits bestehenden Kapazitätsproblemen eine entsprechende personelle Aufstockung der Botschaften. Das erfordert natürlich Ressourcen. Andererseits bietet ein Asyl-Visum eine echte Alternative zur irregulären Einreise von Schutzsuchenden und damit nicht nur zum Sterben im Mittelmeer, sondern auch zum Menschenhandel und zu organisierter Kriminalität. Wichtig ist bei all dem immer eine internationale und im Falle der EU vor allem europäische Kooperation. Die Schaffung legaler Zugangswege als Alternative zur jetzigen Situation ist ein festgeschriebenes Ziel der EU und kann nur durch konkrete Einreiseoptionen verwirklicht werden. Humanitäre Visa und Asyl-visa wären eine echte Alternative.  

Eine andere Befürchtung ist, dass es zu einem Ansturm von Schutzsuchenden an den Botschaften kommen könnte. Inwieweit ist die Befürchtung berechtigt?   

Die Befürchtung, dass sich "Zeltlager" vor einer Botschaft bilden ist zum einen kein rechtliches Argument, zum anderen rein hypothetisch. Auch Botschaftsverfahren sind oft langwierig und sehr bürokratisch, haben also auch "interne Hürden", sodass nicht damit zu rechnen ist, dass diese Option einer große "Masse" an Schutzsuchenden eine Einreisemöglichkeit verschafft. Zudem kommt das Visum nicht für jeden in Frage.

Das Asyl-Visum wäre nur ein legaler Weg neben anderen Möglichkeiten. 

Genau. So ein Asyl-Visum sollte auf keinen Fall die einzige Möglichkeit einer legalen Einreise sein und keinesfalls das individuelle Recht auf Asyl ersetzen. Einen weiteren sicheren Zugangsweg bietet das Resettlementverfahren von UNHCR, also die Neuansiedlung von Schutzsuchenden, die nicht dauerhaft in einem Erstzufluchtsstaat bleiben können. Zudem existieren verschiedene  temporäre humanitäre Aufnahmeprogramme für bestimmte Gruppen von Personen, sowie sogenannte „Private Sponsorship Programme“, die eine Einreise durch private Sponsoren ermöglichen.  

Grundsätzlich sollten sichere Zugangswege sich ergänzen, da nicht alle Optionen für alle Personen gleich gut geeignet sind. Die Familie, die es z.B. wie im erwähnten Fall X. und. X. schafft aus Syrien in den Libanon zu reisen, um dort einen Visumsantrag zu stellen, ist nicht in einem Flüchtlingslager von UNHCR und wird sich somit wahrscheinlich nicht für ein Resettlementverfahren registrieren. Andererseits werden sich Menschen, die in einem UNHCR Resettlement-Verfahren sind, wohl nicht zusätzlich gesondert an eine Botschaft wenden. Wenn eine Person wiederum keine Anknüpfungspunkte wie Verwandte oder Sponsoren in einem bestimmten Land hat, kommt Private Sponsorship meist nicht in Frage.  

Inwieweit wäre ein gemeinsames europäisches Botschaftsasylverfahren vorstellbar?  

In einem EU-weiten "Asyl-Visums-System" könnten die Mitgliedstaaten so kooperieren, dass der Staat, der den Antrag bearbeitet nicht notwendigerweise auch der Staat ist, der die Person konkret aufnimmt.  

Könnte ein europäisches Botschaftsasylverfahren am Ende sogar die Situation an den EU-Außengrenzen beruhigen?  

Solche Visa-Verfahren könnten das bestehende Asylsystem in der EU sinnvoll ergänzen. Momentan wird die Zuständigkeit für Asylanträge durch das sogenannte Dublin-Verfahren geregelt, wonach sehr häufig die Länder an den Außengrenzen der EU grundsätzlich zuständig für die Asylverfahren sind, da dort die irreguläre Einreise vieler Asylsuchender erfolgt. Im Falle von Botschaftsverfahren könnte dieser Umstand natürlich berücksichtigt werden und zu einer besseren Verteilung der Verantwortung der Mitgliedsstaaten für die Aufnahme von Schutzsuchenden beitragen. In Anbetracht der hohen Zahl von Schutzsuchenden weltweit reicht eine Maßnahme allein jedoch nicht aus. Vielmehr müssen sich verschiedenen Optionen sicherer Einreise ergänzen.  

Legale Zugangswege sind schließlich nicht nur wichtige Instrumente zum Menschenrechtsschutz, sie haben auch Vorteile für die Staaten, die sich auf eine regulierte Einreise gut vorbereiten können. Zudem ist die Schaffung neuer und Ausweitung bestehender sicherer Zugangswege ein Akt der internationalen Solidarität gegenüber den Hauptaufnahmeländern von Schutzsuchenden.  

Denn weltweit sind fast 80 Mio. Menschen auf der Flucht. Die Mehrheit von ihnen befindet sich dabei noch in den Herkunftsregionen und viele riskieren ihr Leben, bei dem Versuch Schutz in der EU zu suchen.