EU-Wiederaufbaufonds als Kernstück europäischer Krisenbekämpfung: Progressiver Durchbruch oder Enttäuschung?

Der sogenannte EU-Wiederaufbaufonds ist das Kernstück der fiskalpolitischen Krisenbekämpfung auf europäischer Ebene. Die Staats- und Regierungschefs/-chefinnen erzielten am 21.7.2020 nach vier Tagen von EU-Gipfel-Verhandlungen eine Einigung. Dabei wurde der EU-Wiederaufbaufonds gemeinsam mit dem neuen EU-Budget für die Jahre 2021–2027 ausverhandelt. Durch diese Kopplung geriet das EU-Budget jedoch zur Verhandlungsmasse; einige Länder knüpften die Zustimmung den EU-Wiederaufbaufonds betreffend an nationale Beitragserleichterungen und Budgetkürzungen im neuen mehrjährigen Finanzrahmen des EU-Haushalts.

Die Einigung vom Juli-Gipfel sieht für den EU-Wiederaufbaufonds insgesamt 750 Milliarden Euro vor, wobei 390 Milliarden Euro über Zuschüsse und 360 Milliarden Euro als zurückzuzahlende Kredite zur Verfügung gestellt werden. Die Europäische Kommission begibt im Namen der EU Anleihen. Dadurch wird eine temporäre Aufstockung des EU-Budgets im Zeitraum 2021–2023 finanziert. Die Zuschüsse sollen über mehrere EU-Ausgabenprogramme fließen.

Von zentraler Bedeutung ist dabei die sogenannte Wiederaufbau- und Resilienzfazilität, über die 312,5 Milliarden Euro der Zuschüsse laufen werden. In den Jahren 2021 und 2022 werden 70 Prozent dieser Mittel verteilt, die restlichen 30 Prozent (93,75 Milliarden Euro) im Jahr 2023. Der Schlüssel für die Verteilung für diese rund 94 Milliarden Euro wird jedoch die wirtschaftliche Performance in den Jahren 2020 und 2021 sein, sodass heute noch nicht genau bekannt ist, wie die Gelder verteilt werden. Länder wie Italien oder Spanien, die besonders stark von der Pandemie betroffen sind, werden über den EU-Wiederaufbaufonds jedenfalls deutlich mehr Gelder beanspruchen als weniger stark betroffene Länder wie Deutschland und Österreich. Die EU-Mitgliedstaaten müssen der Europäischen Kommission jedoch jeweils nationale Wiederaufbau- und Resilienzpläne vorlegen, in denen Investitionen und Reformvorhaben dargelegt werden, für die dann die vorgesehenen EU-Gelder abgerufen werden können.

Bahnbrechende Aspekte der Einigung

Die Einigung ist in einigen Aspekten bahnbrechend. Wer einen Blick auf die positiven Aspekte wirft, muss zunächst anerkennen, dass es vor der Corona-Krise sicherlich undenkbar gewesen wäre, dass die EU auf der Basis von Garantien der Mitgliedstaaten in einem solchen Ausmaß Schulden aufnimmt, um temporär zusätzliche EU-Ausgabenprogramme zur Bekämpfung einer wirtschaftlichen Krise zu lancieren. Damit wird zum ersten Mal ein EU-weites „sicheres Asset“ geschaffen, welches es Anleger_innen ermöglicht, die unterschiedlich risikobehafteten Anleihen der EU-Mitgliedstaaten zu vermeiden und direkt in EU-Anleihen zu investieren.

Durch die Ausgabe von EU-Anleihen und die Pläne, diese Schulden in den Jahren 2028–2058 auch durch zusätzliche „Eigenmittel“ – das heißt durch EU-Steuern und -Abgaben anstelle direkter Beiträge der Nationalstaaten – zu bedienen, könnte die Umsetzung der Einigung zum EU-Wiederaufbaufonds durch das Element einer gemeinsamen Finanzpolitik das Funktionieren des gemeinsamen Wirtschafts- und Währungsraumes deutlich verbessern. In der Vergangenheit bestand eine der gravierendsten Schwächen der Eurozone darin, dass diese (über die Europäische Zentralbank) eine gemeinsame Geldpolitik betreibt, während die nicht integrierte Fiskalpolitik in nationalen Händen verbleibt, deren Koordinierung (im Rahmen der EU-Fiskalregeln) mit großen Problemen behaftet ist.

Mit der Einigung zum EU-Wiederaufbaufonds gibt es nun ein wichtiges Element einer gemeinsamen Fiskalpolitik zur Bekämpfung der Corona-Krise. Das Begeben von EU-Anleihen für die Finanzierung gemeinsamer Ausgabenprogramme zur Bekämpfung einer Krise könnte auch über den nun beschlossenen EU-Wiederaufbaufonds hinaus in absehbarer Zukunft wieder eingesetzt werden, wenn sich die nun beschlossenen Instrumente als effektiv erweisen. Die Zuschüsse in Höhe von 390 Milliarden Euro werden etwa drei Prozent des BIP der EU ausmachen; auch wenn sich die Ausgaben bis zum Jahr 2023 strecken, wird der makroökonomische Effekt dieses fiskalischen Stimulus erheblich sein und in den besonders von den Auswirkungen der Pandemie getroffenen EU-Mitgliedstaaten zur wirtschaftlichen Erholung beitragen.

Dieser makroökonomische Stimulus beruht auf temporären Ausgabenprogrammen; es handelt sich nicht um eine permanente Fiskalkapazität. Die politische Auseinandersetzung um ein substanzielles Budget zur Bewältigung von Krisen könnte jedoch auch für die Eurozone eine neue Richtung nehmen, wenn sich der EU-schuldenfinanzierte Einsatz gemeinsamer Fiskalpolitik in der Corona-Krise bewährt.

Bemerkenswert ist auch, dass 30 Prozent der abrufbaren Gelder im EU-Wiederaufbaufonds im Sinne der „grünen und digitalen Transformation“ eingesetzt werden müssen. Damit ist ein Konnex zur längerfristig ausgerichteten politischen Agenda der Europäischen Kommission bezüglich Green Deal und Digitalisierung hergestellt – auch wenn bezüglich der Frage, welche Maßnahmen die grüne und digitale Transformation fördern, weiterhin erheblicher Interpretationsspielraum bleibt.

Kritische Aspekte der Einigung

Während einige Aspekte der Einigung beim Juli-Gipfel also positiv beurteilt werden können und auch neue Entwicklungsmöglichkeiten für den zukünftigen europäischen Integrationsprozess eröffnen, muss andererseits festgehalten werden, dass es sich nicht um die bestmögliche Einigung handelt.

Erstens hätte das Volumen der Zuschüsse höher sein können, um eine stärkere makroökonomische Wirkung in den besonders stark von der Pandemie getroffenen Ländern zu gewährleisten. Dies verhinderte insbesondere die Allianz der sogenannten „sparsamen Vier“ – Niederlande, Österreich, Schweden, Dänemark –, deren Staats- und Regierungschefs/-chefinnen weitgehend ignorierten, dass gerade die exportabhängigen Wachstumsmodelle ihrer eigenen Länder von einer Erholung aller EU-Länder und einer Stärkung des EU-Binnenmarktes profitieren würden.

Zweitens wurde mit der sogenannten „Super-Notbremse“ eine komplexe und belastende Governance-Struktur geschaffen, die den Prozess der Ausschüttung der EU-Programmgelder verlangsamen könnte. Insbesondere die Niederlande hatten darauf gedrängt, dass eine nationale Vetomöglichkeit für die Wiederaufbaupläne von Italien und anderen Ländern eingeräumt werden müsste. Die erzielte Einigung ist ein Kompromiss zwischen der niederländischen Forderung nach einem nationalen Veto und den von der Europäischen Kommission angestrebten rein administrativen Kontrollen. Alle Staats- und Regierungschefs/-chefinnen müssen den Ausgabenplänen der EU-Länder zustimmen (jedoch mit qualifizierter Mehrheit, nicht einstimmig), aber sie haben das nationale Recht, die Entscheidung der Kommission über die Gewährung von Geldern zu verzögern, wenngleich sie diese nicht einfach stoppen können. Obwohl es einen Streitbeilegungsprozess gibt, ist das Letzte, was die EU in der aktuellen Situation braucht, die Unterbrechung von Wiederaufbauprojekten und vertiefte zwischenstaatliche Konflikte die fristgerechte Ausschüttung von EU-Geldern betreffend.

Drittens hätte die Konditionalität in Bezug auf die Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit stärker sein können. Um die osteuropäischen Länder für eine Einigung an Bord zu holen, wurde der Konnex zwischen Rechtsstaatlichkeitsprinzipien und dem EU-Budget aufgeweicht. Damit ist die Position der Regierungen in Ungarn und Polen gestärkt.

Viertens stellen die höheren EU-Budgetrabatte für einige wenige reiche Länder eine zusätzliche Belastung für diejenigen Länder dar, die diese Beiträge stattdessen zahlen müssen. Die Europäische Kommission wollte das Rabattsystem ursprünglich beseitigen, doch die „sparsamen Vier“ ließen sich ihre Zustimmung zu dem Gesamtpaket nur durch weitere Zugeständnisse abkaufen, womit das Rabattsystem nun sogar weiter verstärkt wird.

Fünftens ist die Gelegenheit, die EU-Haushaltsstruktur zu modernisieren, mit der Gipfel-Einigung verpasst worden. Aufgrund des Drängens der „sparsamen Vier“ auf Kürzungen im Volumen der Zuschüsse im EU-Wiederaufbaufonds kam es insbesondere bei Forschung (Horizon 2020), Gesundheit (EU4Health) und der Finanzierung eines gerechten Übergangs bei der Bekämpfung des Klimawandels (Just Transition Fund) zu teils drastischen Kürzungen gegenüber dem ursprünglichen Kommissionsplan. Damit kamen also vor allem Zusatzbudgets mit Zukunftsausrichtung unter die Räder, die auch sichtbare öffentliche Güter für die EU bereitstellen hätten können.

Zukunftsausrichtung

Zieht man all dies in Betracht, ist die Einigung vom Juli-Gipfel der Staats- und Regierungschefs/-chefinnen gemischt einzuschätzen. Sie ist natürlich wesentlich besser als die Alternative „keine Einigung“, denn dies hätte das fatale Signal gesendet, dass die EU nicht dazu in der Lage ist, auf eine gemeinsame Herausforderung adäquat zu reagieren. Dieser Fehler konnte vermieden werden. Und es hätte auch schlechtere Ergebnisse für eine Einigung geben können: Die vereinbarten 390 Milliarden Euro an Zuschüssen für den EU-Wiederaufbaufonds sind substanziell und werden zur wirtschaftlichen Erholung in besonders stark von der Pandemie getroffenen Ländern beitragen. Auch wenn das Ausmaß der Zuschüsse durch die „sparsamen Vier“ reduziert wurde, ändert dies doch nichts an der Tatsache, dass die Eurozone und die EU nun mit dem EU-Wiederaufbaufonds eine zeitlich befristete Version eines makroökonomischen Stabilisierungsinstruments erhalten haben.

Um in Zukunft zu verhindern, dass Marathon-Gipfeltreffen mit ungewissem Ausgang abgehalten werden müssen, sobald eine Krise bereits in voller Fahrt ist, wird es noch mehrere Marathon-Gipfeltreffen in etwas ruhigeren Zeiten brauchen, um die institutionelle Architektur zur makroökonomischen Stabilisierung im europäischen Kontext auf nachhaltige Beine zu stellen. Für die Zukunft wäre es wichtig, das strikte Denken in Netto-Positionen bei Diskussionen über den EU-Haushalt abzuschaffen und sich stärker auf die Erhöhung des EU-Mehrwerts der EU-Ausgaben zu konzentrieren. Reformen im System der EU-Eigenmittel durch die Substitution eines erheblichen Anteils der nationalen Beiträge durch innovative Eigenmittel könnten dazu beitragen, das Denken in Netto-Positionen in den „sparsamen“ Mitgliedstaaten zu überwinden. Schließlich setzt die Maximierung der positiven Auswirkungen des EU-Wiederaufbaufonds auf die wirtschaftliche Erholung in den nächsten Jahren voraus, dass der positive Impuls der EU-Fonds nicht durch verfrühte Bemühungen zur Haushaltskonsolidierung auf nationaler Ebene konterkariert wird.

Das Europäische Parlament hat ein verbindliches Mitspracherecht über das EU-Budget. Es hat gedroht, die Vereinbarung abzulehnen, und akzeptiert sie in der vorliegenden Form nicht. Das Europäische Parlament fordert einen ehrgeizigeren mehrjährigen Finanzierungsrahmen, mehr Klarheit über die vorgeschlagenen neuen EU-Eigenmittel und eine stärkere rechtsstaatliche Konditionalität. Es ist dringend notwendig, dass bald, ab Anfang 2021, Gelder aus dem verfügbaren EU-Wiederaufbaufonds zur Verfügung gestellt werden können. Da der EU-Wiederaufbaufonds mit einer Einigung über das langfristige EU-Budget verbunden war, müssen die Europäische Kommission und die Staats- und Regierungschefs/-chefinnen einen Weg finden, das Europäische Parlament mit ins Boot zu holen. Der Zeitplan ist eng, da auch die nationalen Parlamente der endgültigen Vereinbarung zustimmen müssen, bevor sie in Kraft treten kann.

Bei dem Beitrag handelt es sich um eine gekürzte Vorabveröffentlichung. Die im Beitrag zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung.