Europäische Industriepolitik: Komplexe Herausforderungen und die Chance für einen Neustart

Die Bewältigung der Corona-Krise stellt die größte Herausforderung für den inneren Zusammenhalt der EU in dieser ohnehin schon herausfordernden Dekade dar. Europa wirkte zu Beginn der Pandemie selbst wie ein Patient: Wirkliche Zusammenarbeit und Koordination waren Fehlanzeige, jedes Land machte seine eigene Politik und schottete sich erst einmal von den anderen ab. Der Effekt war nicht nur politisch beklemmend, sondern hatte durch geschlossene oder zumindest unterbrochene Lieferketten für die Wirtschaft weitreichende negative Auswirkungen.

Die europäische Industrie ist schon seit Langem mit den Auswirkungen der geopolitischen Konflikte konfrontiert. Der zunehmende Systemwettbewerb zwischen den USA und China gefährdet Europas Einheit, die Freiheit, die gemeinsamen Werte und den wirtschaftlichen Wohlstand. Zugleich wird der europäischen Industriepolitik eher unfreiwillig eine neue Rolle zuteil: Die aktuellen geostrategischen Machtspiele werden maßgeblich im Industriesektor primär mittels protektionistischer Maßnahmen ausgefochten. Die Europäer_innen befinden sich in einer „systemischen Rivalität”. Die USA ziehen sich immer stärker von der Weltbühne zurück und der von Donald Trump angezettelte Handelskonflikt mit China und Europa belastet vor allem die exportabhängigen deutschen Unternehmen mit ihren weit verzweigten Lieferketten. Einerseits ist Europa klar, dass es sich – bei aller nötigen Distanz zu Peking – in der China-Frage von den USA emanzipieren muss. Andererseits wächst der Machtanspruch Chinas.

Europa muss seine eigenen Wege suchen und finden

Ein selbstbewusstes Europa wird einen neuen Weg finden müssen, mit den Systemkonkurrenten umzugehen. Es bedarf einer kohärenten EU-Strategie gegen den grassierenden populistischen Protektionismus und eines entschiedenen Eintretens für einen fairen Freihandel. Gefordert ist ein Europa, welches gemeinsame Antworten auf die gemeinsamen Herausforderungen findet und einen eigenen Weg neben dem amerikanischen und dem chinesischen geht. Gelingt dies nicht, sind der Zusammenhalt in der EU und letztlich auch der Euro massiv gefährdet. Weder ein einzelner Nationalstaat noch die Gemeinschaft von Nationalstaaten werden auf Dauer eine wachsende soziale und wirtschaftliche Polarisierung politisch überleben. Genau deshalb wird die Corona-Krise für die EU zum politischen und ökonomischen Schlüsselmoment. Wirtschaftswachstum ist in der gesamten EU gleichermaßen zu stärken. Ökonomisch muss es das Ziel sein, Konvergenz, Resilienz und Wettbewerbsfähigkeit in ganz Europa voranzubringen und damit die sozialen Perspektiven für die Bürger_innen Europas nachhaltig zu verbessern. Für die progressiven Kräfte gilt es, die Gestaltung von Märkten mit konkreten politischen Zielsetzungen zu verknüpfen. Europa muss ökologisch nachhaltiger, sozialer, gerechter und digitaler werden.

Die wirtschaftspolitischen Prioritäten finden sich im „Recovery Plan” wieder und spielen – vollkommen zu Recht – eine zentrale Rolle. Die Umsetzung der (in Teilen noch zu definierenden) Maßnahmen ist anspruchsvoll und bedarf einer engen Verzahnung mit einer vertikal und horizontal austarierten europäischen Industriestrategie und dem Green Deal. Die Chancen für eine gesteigerte Kooperationsbereitschaft in Europa stehen dabei gar nicht schlecht. Die, sich von einem ordoliberalen Blickwinkel absetzenden, fortschrittlichen Kräfte betonen schon seit Längerem die Bündelung der Ressourcen zu verstärkter Kooperation für die Erreichung politischer Ziele wie Klimaschutz und Digitalisierung. Aber auch den (europäischen) Finanzmarktakteur_innen ist bewusst, dass Europa nur in der Lage sein wird, auf den Weltfinanzmärkten entsprechendes Kapital anzuziehen, wenn dies durch eine Vertiefung des Binnenmarkts mittels konkurrenzfähiger Produkte in Zukunftstechnologien geschieht. Der nun geplante, zum Teil schuldenfinanzierte Wiederaufbaufonds in Höhe von 750 Milliarden Euro kann hierzu die erforderlichen Impulse setzen.

Technologische Souveränität und Kooperationsfähigkeit im Post-Corona-Europa

Vor allem die französische Regierung drängt zu Recht darauf, dass Europa Schlüsselindustrien halten oder wiederaufbauen muss. Es geht letztlich um die technologische Souveränität Europas – auch und gerade gegenüber dem staatsautoritären China und einer America-First-Politik. Ziel muss es sein, hochqualitative, innovative Produkte mit Alleinstellungsmerkmal herzustellen. So betrachtet ist die Pandemie auch eine Chance für Europa.

Der europäische Binnenmarkt mit seinen 450 Millionen Menschen ist das Fundament für die wirtschaftliche Erholung. Wir brauchen eine gemeinsame Strategie für nachhaltige innereuropäische „existenzielle” Wertschöpfungsketten. Es gibt klare Hinweise darauf, dass im Zuge der Corona-Krise ein kontinentales Reshoring stattfindet. Europa wird also – voraussichtlich – wieder verstärkt in Europa produzieren lassen. Hier kann zum Beispiel an die Anfang März 2020 verabschiedete Industriestrategie der Kommission angeknüpft werden, die sich bewusst für die Förderung europäischer Wertschöpfungsketten von Hybridprodukten (die Kombination aus Industrie- und Dienstleistungsanteilen) aussprach, jedoch ohne sie zu diesem Zeitpunkt konkret zu definieren. Profiteure eines Reshorings könnten dabei vor allem die osteuropäischen Staaten sein. Damit wird auch deutlich, dass das Thema Rechtsstaatlichkeit an Schärfe gewinnen könnte. Illiberale Gesellschaftsmodelle sind ebenso wenig in einem neuen Europa akzeptabel wie Dumpingmaßnahmen im Bereich des Arbeits- und Sozialrechts.

Gelungene administrative Mehrebenenpolitik

Die Strategie zur wirtschaftlichen Erholung in der EU und die EU-Industriestrategie müssen administrativ verknüpft werden. Insbesondere muss die nationale Umsetzung der einzelnen Politikfelder mit den EU-Initiativen abgestimmt werden. Hierfür ist sowohl eine Priorisierung der Themen als auch eine effektive Organisation einer Mehrebenenpolitik zwischen der EU, der nationalen Ebene und den Regionen in Europa nötig. Das gilt insbesondere für die industrierelevanten EU-Dossiers: „Europäischer Grüner Deal”, „Digitalisierung”, „Industriestrategie”, „Kreislaufwirtschaft und nachhaltige Finanzierung”, deren nationale Umsetzung mit dem Recovery Plan abgestimmt sein muss.

Der finanzielle Schub aus Europa soll möglichst überall mit regionalen Investitionen kombiniert werden. Gelingt dies, besteht durchaus ein Zeitfenster für eine europäische, grenzüberschreitende Industriestrukturpolitik mit jeweiligen regionalen Schwerpunkten. Ebenso kann hier an die (leider deutlich zu kleinen) Fonds (Regionalfonds, Kohäsionsfonds) angeknüpft werden.

Sinnvoll und strategisch angelegt sind die EU-Gelder in Zukunftstechnologien rund um Digitalisierung, Künstliche Intelligenz, Recycling, Batterietechnik, die Förderung von E-Mobilität oder Antriebstechniken und Stahlproduktion mit Wasserstoff sowie den dringend benötigten Ausbau der erneuerbaren Energien, um in den nächsten Jahren ausreichend grünen Strom in Europa zu produzieren.

Hat Europa der US-amerikanischen Tech-Industrie etwas entgegenzusetzen?

Vollkommen zu Recht hat die EU bei der Industriestrategie die Digitalisierung ins Zentrum gerückt. Was die Gewinne und die Rentabilität angeht, bauen die US-Konzerne ihren Vorsprung weiter aus. Die Dominanz der US-amerikanischen Tech-Industrie wird für das europäische Wirtschafts- und Sozialmodell, für die Industriepolitik und die damit eingeübten Aushandlungsprozesse zur zentralen Herausforderung. In allen großen Technikthemen wie Cloud-Computing, 5G und Künstliche Intelligenz kommen die Weltmarktführer aus Asien oder den USA.

Nicht nur für die gesamte europäische Industrie, sondern auch für die Gewerkschaften bleibt die Überlegenheit der US-amerikanischen Tech-Industrie die große Herausforderung für die Zukunft. Dabei haben sich die US-Tech-Giganten schon lange durch die Hardware der klassischen europäischen Industrieunternehmen zu deren Kern und Geschäftsmodellen hindurchgefressen. Die Digitalisierung untergräbt sämtliche Abläufe und Geschäftsmodelle, gerade auch in der für die deutsche Industrie so bedeutenden Automobilindustrie.

Europa hat viele traditionelle und konjunkturanfällige Industrieunternehmen, die bei jeder ökonomischen Rezessionsbewegung überdurchschnittlich stark betroffen sind. Technologieunternehmen sind dagegen weniger auf physische Lieferketten über Landesgrenzen hinaus angewiesen. Während des Ausbruchs der Pandemie profitierten die Technologiefirmen sogar oftmals vom Stillstand der physischen Wirtschaft. Doch nicht nur die vielen Technologiekonzerne, auch die US-Wirtschaft insgesamt ist besser als Europa gegen internationale Turbulenzen mit geschlossenen Grenzen, Einreiseverboten, gestörten Lieferketten und zeitgleich verzögerter Logistik geschützt.

Auch wenn die Dominanz auf dem Terrain der Digitalisierung übermächtig erscheint, haben Deutschland und Frankreich mit Gaia-X den Startschuss für die Entwicklung einer europäischen Datencloud gegeben. Dahinter steckt die Erkenntnis, dass ökonomische Effizienzgewinne künftig vor allem durch überlegene Software erreicht werden – und nicht mehr durch mechanische Weiterentwicklungen. Gaia-X soll auch Unternehmen und Organisationen außerhalb der EU offenstehen, solange die europäischen Datenschutzregeln eingehalten werden. Die Initiative will bestehende europäische Angebote mittels Standards, Schnittstellen vernetzen, aber gleichzeitig auch Unternehmen aus aller Welt die Möglichkeit zur Beteiligung offerieren. Allerdings unter einer Bedingung: Sie müssen sich europäischen Regeln unterwerfen. Die Nachfrage vonseiten der Cloud-Anbieter war so groß, dass auch die US-amerikanischen Marktführer nicht fehlen wollten und sich am Ende freiwillig einer schärferen Regulierung unterwarfen. Auch hier zeigt sich: Kooperation ist für die Europäer_innen die einzige Chance, um im globalen Maßstab bestehen zu können.

„Offene und strategische Autonomie” in der Wettbewerbspolitik

Die EU wird künftig eine deutlich aktivere Industriepolitik verfolgen als in der Vergangenheit, sowohl nach innen wie nach außen. Auch im Bereich der Wettbewerbspolitik sollte die Europäische Union lernen, global statt nur europäisch zu denken. Das europäische Wettbewerbsrecht muss es ermöglichen, dass sich in Europa globale Champions entwickeln können. Die Bundesregierung und die französische Regierung dringen darauf, die Fusionskontrolle zu lockern, um die Zusammenschlüsse großer europäischer Unternehmen zu erleichtern. Aus Gewerkschaftssicht ist dieser Schritt schon lange überfällig, die Reform muss aber mit Beschäftigungssicherheit, Mitbestimmung und „Guter Arbeit” einhergehen.

Europa muss überdies zügig umfassendere Handelsabkommen mit anderen Staaten oder Wirtschaftsregionen abschließen, um Märkte und Arbeitsplätze zu sichern. Arbeits- und Umweltstandards sind dabei verbindlich zu verankern. Dabei ist mehr Selbstbewusstsein angesagt, denn aus europäischer Perspektive besteht alles andere als ein Abhängigkeitsverhältnis gegenüber China. Nicht nur chinesische Firmen kaufen sich in Europa ein, sondern westliche Unternehmen verstärken ihr Engagement in China. Das liegt vor allem daran, dass chinesische Absatzmärkte mittlerweile zu den wichtigsten der Welt geworden sind.

Das jüngst vorgestellte „Weißbuch für faire Wettbewerbsbedingungen” soll den „Werkzeugkasten” der EU erweitern und Europa eine „offene strategische Autonomie” verschaffen, so EU-Kommissarin für Wettbewerb Margrethe Vestager. Die Kommission will künftig nicht nur vollständige Übernahmen prüfen, sondern auch Beteiligungen von mehr als 35 Prozent. Auch Beteiligungen, durch die der oder die Investor_in maßgeblichen Einfluss auf Unternehmensentscheidungen nehmen kann, gehören dazu. Gelten sollen die Regeln grundsätzlich für Unternehmen mit einem Jahresumsatz von 100 Millionen Euro oder mehr. Zudem sollen Behörden beispielsweise Untersuchungen einleiten, wenn Angebote bei Ausschreibungen „anormal niedrig” seien und das Unternehmen innerhalb von drei Jahren mehr als 200.000 Euro an ausländischen Subventionen erhalte. Ob diese Grenzen den technologischen Ausverkauf – gerade der eher kleinen Hidden Champions – verhindern, ist allerdings fraglich.

Ferner muss das künftige Beihilferegelwerk, insbesondere die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung sowie die Energie- und Umweltbeihilfeleitlinien, den Mitgliedstaaten die Umsetzung einer ambitionierten Energie-, Umwelt- und Klimapolitik besser als bisher ermöglichen. So haben Frankreich und Deutschland im Rahmen einer Initiative zur wirtschaftlichen Erholung Europas nach der Corona-Krise die Absicht bekundet, die Einführung einer CO2-Mindestbepreisung im Rahmen des Europäischen Emissionshandelssystems (EU-ETS) zu unterstützen und an der künftigen Einführung eines sektorübergreifenden EU-ETS zu arbeiten.

Pro Lieferkettengesetz

Betriebswirtschaftlich und zugleich volkswirtschaftlich rational ist es, präventiv bestimmte Mindeststandards einzuhalten, statt im Nachgang die enormen Folgekosten stemmen zu müssen. Eine Globalisierung, die Produktionskosten zum Maß aller Dinge macht und dabei Folgekosten wie die Klima- und Umweltzerstörung außer Acht lässt, muss dringend umgestaltet werden. Während der deutschen Ratspräsidentschaft muss hier neuer Schwung erzeugt werden.

Viele Unternehmen sind hier bereits weiter als ihre Lobbyverbände, aber auch große Teile der Politik. Eine wachsende Zahl mittelständischer und großer Unternehmen tritt inzwischen für ein Lieferkettengesetz ein. Aber sie erwarten – zu Recht – klare Standards und Rechtssicherheit, die erstens europäische Unternehmen nicht gegen Unternehmen in anderen Teilen der Welt benachteiligen und zweitens die Möglichkeit bieten, die „schwarzen Schafe”, ob im eigenen Kontinent oder außerhalb, entsprechend zu sanktionieren.

Bei dem Beitrag handelt es sich um eine gekürzte Vorabveröffentlichung. Die im Beitrag zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung.