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Die Corona-Pandemie beschleunigt Veränderungen, die in der Weltpolitik in den letzten Jahrzehnten ohnehin schon im Gange waren. Hierzu zählen etwa der Niedergang der amerikanischen Hegemonie und der Aufstieg Chinas zur Weltmacht.
Bild: Flaggenmeer der Vereinten Nationen am Sitz in Wien von pixabay
Die Corona-Pandemie beschleunigt Veränderungen, die in der Weltpolitik in den letzten Jahrzehnten ohnehin schon im Gange waren. Hierzu zählen etwa der Niedergang der amerikanischen Hegemonie und der Aufstieg Chinas zur Weltmacht. Zugleich wirkt sie sich jedoch auf die multilateralen Organisationen auf globaler und regionaler Ebene aus. Die multilaterale Ordnung befindet sich derzeit im Niedergang und scheint gelähmt. Dies gilt insbesondere für das System der Vereinten Nationen. Deshalb braucht es Denkansätze, wie man den Multilateralismus neu erfinden könnte.
Die internationale Ordnung sortiert sich derzeit neu, während die internationale Gemeinschaft in humanitärer, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht mit einer schweren Notlage konfrontiert ist. Denkt man über die Zukunft der internationalen Politik nach der Pandemie nach, findet man sich in zwei weitverzweigten Labyrinthen wieder: eines davon betrifft die Frage nach dem Epizentrum der Macht und der internationalen Ordnung; das andere ergibt sich aus der Interaktion zwischen Staaten und Gesellschaften und den Veränderungen der Institutionen, die den Nährboden für die Architektur des Multilateralismus bilden. Das Verhältnis zwischen diesen beiden Themenfeldern wird derzeit völlig neu ausgelotet. Verantwortlich dafür sind die Auswirkungen der Corona-Pandemie sowie die Beschleunigung der seit Jahrzenten laufenden Umwälzungen in der Weltpolitik.1 Schwerpunkt des vorliegenden Artikels bilden die Auswirkungen, die diese Taktwechsel auf die multilateralen Organisationen auf globaler und regionaler Ebene haben.
Die Pandemie im globalen Kontext
Die verlorene Führungskraft der USA ist als eines der deutlichsten Merkmale im Alltag des globalen Systems in Zeiten der Pandemie zu erkennen. Im Gegenzug steigt China zur Weltmacht auf und untermauert dies mit Kooperationsbemühungen bei der Bekämpfung des neuen Coronavirus. Damit baut China seine Position aus, die es in Wirtschaft und Technologie bereits in den Vorjahren erobert hat. Die Solidaritätsbemühungen Pekings stoßen in das Vakuum, das Washington selbst bei seinen historischen transatlantischen Verbündeten hinterlassen hat. Die Internationalisierung des Kampfes gegen Covid-19 hat eine Politisierung verschärft, bei der sich machtpolitische Vorhaben mit wirtschaftlichen, politischen und militärstrategischen Prozessen gegenüberstehen. Hierin besteht ein wesentlicher Unterschied zu früheren Epidemien mit globaler Reichweite wie etwa HIV/Aids 1996, SARS 2003, die Grippe 2009 und Ebola 2014.
Die Spannungen zwischen den USA und China wurden von Washington ausgelöst und gehorchen einer Logik der Konfrontation, die Donald Trump seit seinem Wahlsieg 2016 beständig sucht. Wie schon in anderen von Bipolarität geprägten Epochen schwankt das Verhältnis zwischen den beiden Großmächten immerzu zwischen Konflikt und Ausgleich. Zugleich sind die Prioritäten beider Mächte ganz klar unterschiedlich: für die USA geht es um die Verteidigung eines Wirtschaftssystems samt dazugehöriger Lebensweise, das ganz auf den Markt ausgerichtet ist und dessen geldpolitische Säule der Dollar ist. Für China dreht sich dagegen alles darum, die Macht des Staates zu erhalten, die eng mit dem Schutz des Gemeinwohls und wirksamen Mechanismen des sozialen Zusammenhalts verknüpft wird und zudem von der territorialen Integrität abhängig gemacht wird. Für beide Länder ist die Pandemie damit zu einer Frage der inneren Sicherheit geworden, die somit uneingeschränkte Souveränität erfordert. Daher wäre es ihren Interessen gegenläufig, die Pandemie als Bedrohung des Weltfriedens und der Sicherheit anzuerkennen. Dieser Konflikt hat politisch-ideologische Schockwellen losgetreten, die den UN-Sicherheitsrat lähmen.
In der internationalen Gemeinschaft gingen bereits im März alle Warnleuchten an, als sich Covid-19 in hohem Tempo nach Westen ausbreitete. Verschiedene Vertreter_innen aus Politik und Wissenschaft bekräftigten daraufhin sowohl im globalen Norden als auch im Süden die Rolle des Multilateralismus, als es darum ging, die Mängel in den Gesundheitssystemen zu beheben, das Virus aufzuhalten und die schwerwiegenden sozialen und wirtschaftlichen Folgen einer unvermeidbaren Weltwirtschaftskrise abzuwenden.2 Doch die multilateralen Organisationen sowohl auf globaler als auch regionaler Ebene hatten mit ihren eigenen Problemen zu kämpfen, die nur allzu oft ihrer Leistungsfähigkeit und Effizienz sowie der Transparenz ihrer Maßnahmen schadeten.
Es ist unzweifelhaft, dass der Niedergang des Multilateralismus mit der Krise des liberalen Internationalismus und der Hegemoniekrise der USA zu tun hat, wo den Ideen des Wilsonismus jegliche Schubkraft abhanden gekommen ist.3 In den letzten 30 Jahren haben sich die USA Schritt für Schritt von ihrer weltpolitischen Vormachtstellung verabschiedet, nachdem sie zunächst immer zögerlicher, später dann nachlässig und desinteressiert geworden waren. Zugleich sollten die Weltordnungspolitik weiterentwickelt und normative Regime und gemeinsame institutionelle Strukturen gestärkt werden.4
Vor diesem Hintergrund besteht die Feuerprobe bei der Bekämpfung der postpandemischen Krise darin, die ökonomischen und geldpolitischen Auswirkungen zu bewältigen und die Leistungsfähigkeit und Führungsstärke der zentralen Organe des Bretton-Woods-Systems zu erhalten, wobei insbesondere an den Internationalen Währungsfonds (IWF) und die Weltbank zu denken ist. Um einer weltweiten Rezession entgegenzuwirken, die mit der Pandemie einhergeht, müssen beide Organisationen beweisen, dass sie bessere Antworten parat haben als in der Finanzkrise von 2008. Die politischen Bedingungen dafür werden jedoch durch die isolationistischen Impulse Washingtons erschwert.
In der Krise von 2008 übernahm die G20 eine aktive Rolle bei der Koordinierung und zwischenstaatlichen Abstimmung zwischen den wichtigsten Volkswirtschaften und Schwellenländern.5 Bei der letzten von Saudi-Arabien einberufenen Krisensitzung im März vertagte die Gruppe ihre gemeinsame Erklärung dann jedoch auf den für Ende November angesetzten Gipfel der Staats- und Regierungschefs. Die traurige Wirklichkeit in den Schwellenländern trägt in Verbindung mit der Rezession in den Industrieländern nicht unbedingt zu einem Gemeinschaftsgefühl bei, wie es etwa 2008 eine entschlossene Politik der G20 ermöglichte. Die gemeinsame Entscheidung der G7 über Schuldenmoratorien für die ärmsten Länder könnte ein erster Schritt sein, ebenso wie die Forderungen nach einer besseren Koordinierung der Zentralbanken. Dennoch zeigt sich infolge der Pandemie bereits ein dramatischer weltweiter Anstieg von Ungleichheit und Armut, der gemeinsame Antworten und politische Impulse erfordert und mit beträchtlichen Kapitalspritzen unterfüttert werden müsste, um die öffentliche Daseinsfürsorge auf der ganzen Welt zu stärken. Doch diese Maßnahmen hängen von der Mammutaufgabe ab, den Multilateralismus und die internationale Zusammenarbeit neu zu beleben.6
Um welchen Multilateralismus geht es?
Fragt man nach der Reaktionsfähigkeit des Multilateralismus, gelangt man schnell zum System der Vereinten Nationen und insbesondere zum UN-Sicherheitsrat. Dass dieses Organ nicht anerkennen will, dass die aktuelle Pandemie ähnliche Antworten wie in der Vergangenheit erfordert, ist erschreckend. Zu denken ist hier etwa an Resolution 1.308 (2000) zur Bekämpfung von HIV/Aids und 2.177 (2014) gegen Ebola in Afrika. Doch in den ersten Monaten des Jahres 2020 kam keine Einigung der ständigen Mitglieder zustande. Lediglich Frankreich war bereit, die Pandemie als globale Bedrohung für die Sicherheit und den Weltfrieden anzusehen. Damit war die Handlungsposition des Generalsekretärs António Guterres entscheidend geschwächt. So wurde nicht nur sein Vorstoß abgeschwächt, einen weltweiten Waffenstillstand zu vereinbaren; auch die Möglichkeit einer breiten Debatte über die humanitäre Sinnhaftigkeit einer Aussetzung von Sanktionen, die die Bekämpfung des neuen Coronavirus in zahlreichen betroffenen Ländern wie Iran, Kuba, Venezuela, Russland oder Syrien erschweren, wurde durch diese Untätigkeit verhindert. So blieb Guterres nichts anderes übrig, als an Art. 99 Abs. XV zu erinnern, der ihm das Recht überbeträgt, »die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats auf jede Angelegenheit [zu] lenken, die nach seinem Dafürhalten geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden«.
Dieser politische Lähmungszustand verhinderte jedoch nicht das Maßnahmenpaket der Vereinten Nationen und ihrer Sonderorganisationen, zu dem auch der globale humanitäre Hilfsplan und die Mobilisierung des zentralen Hilfsfonds des Amts der Vereinten Nationen für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (UN OCHA) zählten. Diese Maßnahmen wurden später noch von anderen Agenturen ergänzt, die düstere Diagnosen zu den kurz- und mittelfristigen gesundheitspolitischen, wirtschaftlichen und sozialen Folgen von Covid-19 stellten.7 Laut Welthandels- und Entwicklungskonferenz (UNCTAD) werden sich die Kosten für die Weltwirtschaft 2020 auf schätzungsweise zwei Billionen Dollar belaufen. Die Prognosen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), denen zufolge zwischen 5,3 und 24,7 Millionen Menschen ihren Arbeitsplatz verlieren würden, wurden dagegen bereits übertroffen. Diese Arbeitsplatzverluste haben dramatische Auswirkungen auf die Rücküberweisungen der afrikanischen und lateinamerikanischen Auslandsgemeinschaften von Nord nach Süd. In den USA hatten Mitte Mai bereits mehr als 36 Millionen Menschen Arbeitslosenhilfe beantragt. Demselben Impuls folgend, erstellten die Regionalkommissionen Studien, die ebenfalls von einer Rezession ausgehen. So erwartet die Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik (CEPAL) für Lateinamerika eine Schrumpfung der regionalen Wirtschaft infolge der Pandemie zwischen drei und vier Prozent. In Afrika schätzt die Wirtschaftskommission für Afrika der Vereinten Nationen (UNECA), dass die dortigen Volkswirtschaften um 2,6 Prozent schrumpfen werden. Zudem könnten im schlimmsten Fall 29 Millionen Menschen in die extreme Armut abrutschen. Neben diesen Prognosen wird auch darauf hingewiesen, dass die Agenda 2030 in sich zusammenfallen könnte und ihre nachhaltigen Entwicklungsziele damit in noch weitere Ferne rücken.8
In der multilateralen Gemeinschaft nimmt die Weltgesundheitsorganisation (WHO) einen der wichtigsten Plätze ein. Sie hat dazu beigetragen, die wissenschaftlich-humanitäre Perspektive auf das neue Coronavirus in den Vordergrund zu rücken, um die nationalen Gesundheitspolitiken festzulegen und globale Prognosen zum Ansteckungsprozess, zur Überwachung der epidemiologischen Verfahren und zur Verbreitung und Eindämmung des Virus zu formulieren. Die Mittlerrolle der WHO stützt sich auf ein Beziehungsgeflecht mit den führenden Forschungszentren und Gesundheitsorganisationen, die ihr Wissen an sie weitergeben und die internationale medizinische Zusammenarbeit unterstützen. Dies ist das Spielfeld der Gesundheitsdiplomatie, die politisch relativ unabhängig ist und weder privaten Interessen noch dem zunehmenden Sicherheitsdenken folgt.
Die WHO trägt die Konsequenzen der Konfrontation zwischen den USA und China, die ihre Finanzlage und die Autonomie ihrer Debatten beschneidet. Der dadurch entstehende Druck überschneidet sich mit dem Konflikt zwischen China und Taiwan, das 2017 seinen Beobachterstatus in der Organisation verlor und seine Appelle an die chinesische Regierung für transparentere Informationen mit Beschwerden über die politischen Probleme in der WHO selbst verknüpfte9. Auch die alltägliche Bürokratie, die Budgeteinschränkungen, der Druck der internationalen Pharmabranche und die Verteidigung des eigenen Handlungsspielraums gegenüber Beeinflussungsversuchen durch gemeinnützige Organisationen (wie etwa die Bill & Melinda Gates Foundation, des zweitgrößten Geldgebers nach den USA, die zuletzt damit drohte, die finanzielle Unterstützung einzustellen) sind keineswegs weniger geworden.10 Die Verteidigung ihrer normgebenden Befugnisse ist alles andere als eine leichte Aufgabe angesichts einer Weltbank, die ihre Gesundheitsprogramme in zahlreichen Ländern durchsetzen will, die von ihrer Unterstützung abhängig sind.
Regionale Antworten auf die Notlage
Die regionalen Antworten auf Covid-19 zeichnen die Verbreitungswege des Virus von Asien nach Europa, Lateinamerika und Afrika nach. Dabei kann man drei Prozesse voneinander abgrenzen. Der erste betrifft die diversen Auswirkungen der Spannungen zwischen den USA und China. Der zweite bezieht sich auf die zwischenstaatliche Koordinierung der Politik und gemeinsamer Maßnahmen. Dabei kann es sich um Gespräche auf Regierungsebene, den Austausch von Informationen oder Verhandlungen über die Finanzierung und die spontane Einrichtung von Plattformen handeln. Der dritte Prozess schließlich ergibt sich aus der bilateralen Zusammenarbeit zwischen Staaten und Unternehmen, die über die humanitäre Hilfe oder die internationale Finanzierung erfolgt.
In Asien verfügt die Politik seit SARS im Jahr 2003 über Erfahrungen in der gemeinsamen Bekämpfung von Epidemien. Doch die Phase der anfänglichen Verbreitung des Coronavirus zeichnete sich in Asien durch eine Mischung aus Verschweigen und Verzögerungstaktik aus. Die Pandemie steigerte das Misstrauen und die territorialen Konflikte zwischen China und seinen Nachbarn und zugleich die Spannungen zwischen den USA und China in dieser Region.
Einen Monat nach dem Ausbruch in Wuhan leitete China auf bilateraler Ebene Maßnahmen zur internationalen Zusammenarbeit ein. Dies ergab sich vor allem aus der Notwendigkeit, das wachsende Misstrauen seiner Nachbarländer zu entkräften, die China beschuldigten, verantwortungslos zu handeln. Die sogenannte »Maskendiplomatie« entstand durch den Versand von Gesichtsmasken und Corona-Tests an Südkorea und Iran, die anfangs zu den am stärksten betroffenen Ländern zählten. Ansonsten gab es nur wenige Beispiele bilateraler Kooperation in Asien. Und auch die regionale Zusammenarbeit, die der Verband Südostasiatischer Nationen (ASEAN) einst vorangetrieben hatte, blieb eher unauffällig. Im April wurden Versuche unternommen, die Vereinbarungen der ASEAN mit China, Japan und Südkorea neu zu beleben, was jedoch später durch die USA verhindert wurde. Zeitgleich spannten die USA Taiwan ein, um Peking und die WHO anzugreifen. Dabei wiederholten sie die berechtigte Klage Taipehs, die Weltgesundheitsorganisation habe auf die frühen Auskunftsersuchen Taiwans zur Übertragung des neuen Virus zwischen Menschen in Wuhan nicht reagiert und damit die Verheimlichungstaktik der chinesischen Regierung unterstützt. In Indien wurde angesichts des Wettlaufs zwischen den USA und China im Bereich der humanitären Hilfe für Pakistan, Sri Lanka, Afghanistan und Nepal indes ein außerordentlicher Gipfel der Südasiatischen Vereinigung für regionale Kooperation (SAARC) einberufen.
In Europa hat der Vormarsch des Coronavirus vier Tendenzen verstärkt, die bereits zuvor erkennbar waren: die Krise der Europäischen Union als Paradigma der regionalen Integration, die seit dem Brexit auf wackligen Beinen steht; der aufkommende Nationalismus der extremen Rechten und der autoritäre Kurs in einigen Ländern Osteuropas; der Gegensatz zwischen Nord und Süd; und schließlich der wachsende wirtschaftliche und technologische Einfluss Chinas in der Region, der mit dem Rückzug der USA aus den NATO-Verträgen mit seinen Verbündeten einhergeht. Die Coronakrise und der sich verschärfende Konflikt zwischen China und den USA haben bereits bestehende Spannungen in Europa weiter vertieft.11
Charakteristisch für den europäischen Regionalismus waren die Hilferufe insbesondere aus den Ländern des europäischen Südens etwa nach der Aufnahme gemeinsamer Schulden in Form von Corona-Bonds. Dagegen wehrten sich jedoch die Länder des Nordens wie Deutschland, die Niederlande, Finnland und Österreich. Auch die zögerliche Reaktion der Europäischen Kommission auf die erfolgreichen autoritären Vorstöße in Ungarn und Polen sind in diesem Zusammenhang zu erwähnen, ebenso wie die ausgebliebene Reaktion auf die Flüchtlingskrise in der Türkei. Außerdem ist an die Abwesenheit einer koordinierten Diplomatie gegen Covid-19 zu denken sowie an bestimmte haushaltspolitische Maßnahmen unter dem Schirm der europäischen Zentralbank (EZB). Die Verschärfung der Spannungen zwischen den Ländern des Nordens und des Südens, des Ostens und des Westens des Kontinents haben Platz für individuelle Antworten geschaffen und dazu beigetragen, dass der französisch-deutsche Streit über den finanziellen Umgang mit der Notlage an Gewicht gewinnen konnte. Corona hat auch das Vakuum vergrößert, das die USA hinterlassen haben und das ihre strategischen Rivalen China und Russland gemeinsam füllen wollen. Dafür sind zwei Beispiele kennzeichnend: die Hilfe, die China Italien und Spanien gewährt hat und die 14 russischen Militärflüge, die medizinisches Material nach Norditalien brachten.12
Die Ausbreitung des Virus hat auch offene Rechnungen zwischen den transatlantischen Verbündeten wieder auf die Tagesordnung gebracht, wodurch das Erbe des alten Marshallplans weiter verblasste. Die Konflikte innerhalb der NATO traten offen zutage, als das Hilfeersuchen Spaniens im März nur von sieben der 29 Mitgliedstaaten beantwortet wurde: Litauen, Estland, die Türkei, Polen, Tschechien, Luxemburg und Deutschland.13 Gleichzeitig verschärften sich die Spannungen zwischen Deutschland und den USA, als Donald Trump den Versuch unternahm, sich einen exklusiven Zugriff auf einen noch zu entwickelnden Corona-Impfstoff zu sichern.
In Lateinamerika wurden die Spannungen zwischen China und den USA zeitgleich mit der Ausbreitung des Coronavirus in der Region spürbar. Die ersten bilateralen humanitären Hilfsprojekte kamen von der chinesischen Regierung und den privaten Internetkonzernen Alibaba und Tencent. Sie beinhalteten die Entsendung von Experten und den Verkauf und die Spende medizinischer Produkte an Argentinien, Brasilien, Uruguay, Bolivien, Mexiko, Costa Rica, Nicaragua, Panama, Venezuela, Ecuador, Peru, Chile und sogar Guatemala – trotz dessen Beziehungen zu Taiwan. Die aggressiven Anschuldigungen gegen die Kommunistische Partei Chinas zeigten die Folgsamkeit Brasiliens mit Blick auf das antichinesische Störfeuer aus dem Weißen Haus. Die USA richteten ihre humanitäre Diplomatie indes auf zuvor festgelegte strategische Ziele wie Kolumbien aus. Zugleich wurde die Marine entsendet, um nahe venezolanischen Gewässern den Drogentransport in die Karibik zu bekämpfen, was den militärischen Drohungen gegen das Regime von Nicolás Maduro neuen Aufwind verlieh.
Eine regionale Organisation, die besonders früh reagierte, war die panamerikanische Gesundheitsorganisation (OPS), die regionale Vertretung der Weltgesundheitsorganisation. Das Beziehungsgeflecht dieser Organisation zu führenden Forschungszentren im Gesundheitsbereich machten sie zum regionalen Ansprechpartner beim Austausch über die gesundheitspolitische Reaktion, den Kauf von Materialien und die Koordinierung der Corona-Tests. Neben der OPS stechen auch die Reaktionen anderer mittelamerikanischer und karibischer Institutionen hervor, die auf eine intraregionale Vorbereitung und Koordinierung abzielten. Begünstigt wurden diese Bemühungen durch frühere Erfahrungen mit dem gemeinsamen Vorgehen in humanitären Notlagen und den Umgang mit Naturkatastrophen. Das Zentralamerikanische Integrationssystem (SICA) konnte sich auf die Kooperation Japans, der Schweiz, Taiwans und der EU-Länder verlassen, die sie beim Kampf gegen die Pandemie unterstützten. So wurden gemeinsam Notfallpläne für Corona-Tests, die öffentliche Beschaffung und Kapazitätssteigerungen eingeleitet. Zudem wurden der Informationsaustausch und die Politik koordiniert und ein regionales Logistikzentrum für humanitäre Hilfe (CLARH) eingerichtet. In der Karibischen Gemeinschaft (Caricom) wurden Initiativen des Karibischen Gesundheitsamtes (CARPHA) angeführt, wobei man sich auf frühere Erfahrungen mit anderen Epidemien stützen konnte.
Im Angesicht von Covid-19 wurde versucht, die Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft der Lateinamerikanischen und Karibischen Staaten (CELAC) und China wiederzubeleben. Nachdem man Ende Januar den Aufbau eines virologischen Netzwerks verkündet hatte, beteiligten sich an dem ersten hochrangigen Treffen unter dem einstweiligen Vorsitz Mexikos Mitte März OPS, CEPAL, das Iberoamerikanische Generalsekretariat (SEGIB), Caricom, das Lateinamerikanische Wirtschaftssystem (SELA), die Organisation Ostkaribischer Staaten und die nationale Gesundheitskommission Chinas.14 Indes glänzte die Union Südamerikanischer Nationen (Unasur), die seit April 2019 nach dem Rückzug Brasiliens, Argentiniens, Chiles, Kolumbiens, Perus und Paraguays ruht, durch Abwesenheit. Noch vor nicht allzu langer Zeit hatte diese Organisation noch eine wichtige Rolle bei der Bekämpfung einer anderen Grippe-Pandemie gespielt und dabei Überwachungs- und Koordinierungsmaßnahmen in der Gesundheitspolitik umgesetzt. Grundlage bildete damals die Arbeit des Südamerikanischen Gesundheitsrates und des Südamerikanischen Instituts für Gesundheitspolitik. Ohne diese Lücke füllen zu können, versuchte der Gemeinsame Markt Südamerikas (Mercosur), seine Netzwerke in den Bereichen Gesundheit, Bildung und Menschenrechte zu reaktivieren. So schlug die argentinische Regierung vor, 16 Millionen Dollar in den gemeinsamen Strukturfonds (FOCEM) zu überführen, um ein gemeinsames biomedizinisches Forschungsprojekt zu Virustests zu finanzieren. Außerdem berief Argentinien das iberoamerikanische Programm zur Stärkung der Süd-Süd-Kooperation (PIFCSS) ein, das als Plattform für die Koordinierung gemeinsamer Maßnahmen in der Region dienen sollte. Die zurückhaltende Initiative des Mercosur steht der wortkargen Erklärung des stark ideologisch geprägten Forums für den Fortschritt und die Entwicklung Südamerikas (Prosur) und der komplett ausgebliebenen Reaktion der Pazifik-Allianz gegenüber.15
Auf regionaler Ebene fallen vor allem die Positionen der Cepal ins Auge, die eine Aufhebung der gegen Kuba und Venezuela verhängten Wirtschaftssanktionen verlangte und die FMI aufforderte, Ländern mit mittlerem Einkommen eine Schuldenerleichterung zu gewähren. Die Reaktion auf den gesundheitlichen Notstand und die Maßnahmen zur Konjunkturbelebung zählten ebenfalls zu den Prioritäten der gemeinsamen Entwicklungsbanken. Die Interamerikanische Entwicklungsbank (IDB) richtete einen Fonds mit zwölf Milliarden Dollar ein, die Zentralamerikanische Bank für wirtschaftliche Integration (BCIE) steuerte 1,9 Milliarden Dollar für einen regionalen Notfallplan der SICA bei, und die Entwicklungsbank der Andengemeinschaft (CAF) stellte eine Notfallkreditlinie in Höhe von 2,5 Milliarden Dollar bereit. Die europäische Kommission sagte indes 918 Millionen Dollar zu, die von Krediten der europäischen Investitionsbank über 325 Millionen Dollar flankiert werden. Und die BRICS-Staaten forderten die Aussetzung internationaler Sanktionen und kündigten Kredite über 15 Milliarden Dollar durch die Neue BRICS-Entwicklungsbank an.16
Die lateinamerikanischen Staaten sind also auf der regionalen Bühne in Medizin und Forschung durchaus präsent. Besonders stechen dabei die regionalen Organe mit einem besonders hohen Spezialisierungsgrad hervor, die eng in die globalen Wissensnetzwerke der WHO eingebunden sind. Hierzu zählt etwa die brasilianische Stiftung Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), die von der WHO als Exzellenzzentrum und regionale Referenzstelle für die Corona-Tests ausgewählt wurde. Die Gesundheitsministerien Argentiniens und neun weiterer Länder wurden zur Teilnahme an der Medikamentenstudie »Solidarity« eingeladen, bei der Arzneimittel zur Behandlung von Covid-19 untersucht werden. Die bilaterale Zusammenarbeit Kubas wurde vom WHO-Vorsitzenden ausdrücklich gelobt, nachdem das Land Ärzte in elf Länder der Karibik, nach Italien und Andorra und in acht weitere Länder in Lateinamerika, Afrika und im Mittleren Osten entsandt hatte.
Demgegenüber ist die Lage in Afrika desolat und von humanitären Katastrophen durchzogen, die die Ausbreitung von Covid-19 begünstigt haben. Die großen wirtschaftlichen und sozialen Probleme, die über sechs Millionen Flüchtlinge, die hohe Bevölkerungsdichte und der mangelnde Zugang zu Trinkwasser erschweren eine wirksame Durchsetzung der Quarantänevorschriften. Auch verhallten die Rufe des UN-Generalsekretärs nach einer Feuerpause ungehört. Und das in einer Region, in der sieben der insgesamt 14 Friedensmissionen laufen, die die Vereinten Nationen derzeit durchführen.17 Was den Multilateralismus in der Region betrifft, so ist die Reaktion der afrikanischen Union und ihrer vier regionalen Zentren für Krankheitsbekämpfung und Schutzmaßnahmen (Africa CDC) zu erwähnen, die bereits Erfahrungen aus dem Kampf gegen Ebola besitzen. China hat diesen Logistikzentren den Vorzug gegeben und Gesichtsmasken, Tests, Beatmungsgeräte und andere medizinische Geräte über die Stiftungen von Jack Ma und Alibaba zur Verfügung gestellt. Auch im Bereich der technischen Zusammenarbeit wurden gemeinsame Maßnahmen eingeleitet. Demgegenüber schickten die USA auf bilateraler Ebene humanitäre Hilfe in die wichtigsten Konfliktregionen (Südsudan, Sudan, DR Kongo, Zentralafrikanische Republik und Somalia). Im Gesundheitsbereich leisteten die USA bilaterale Hilfe unter anderem für Nigeria, Mosambik, Südafrika und Burkina Faso.
Kann sich der Multilateralismus neu erfinden?
Erklärtes Thema dieses Artikels waren die Auswirkungen, die Covid-19 auf den Multilateralismus auf globaler und regionaler Ebene hat. Dazu wurden diese Auswirkungen auf Veränderungsprozesse in der internationalen Politik hin untersucht, die zwar bereits zuvor in Gang waren, durch die Pandemie aber an Intensität und Bedeutung hinzugewonnen haben.
Zunächst wurde darauf eingegangen, dass die Krise eine Beschleunigung der Herausbildung einer bipolaren Ordnung bewirkt hat, die die USA und China im Kontext der internationalen Ordnung ausfechten. Derzeit konzentriert sich diese Bipolarität auf die Rivalität in Wirtschaft und Handel sowie in Wissenschaft und Technologie und nur in geringerem Maße auf die Geopolitik. Der Konflikt zwischen den USA und der Sowjetunion im Kalten Krieg des 20. Jahrhunderts, der sich durch strategische Nadelstiche und die ständige Gefahr einer militärischen Eskalation auszeichnete, wiederholt sich also nicht. Zwar scheint die Möglichkeit einer gegenseitigen militärischen Vernichtung derzeit eher unwahrscheinlich; dennoch könnten sich strategische Konfliktdynamiken wiederholen, die einer Logik des Machtgleichgewichts gehorchen. Auch ist nicht von der Hand zu weisen, dass sich die aufgeschobene Debatte zwischen Washington und Moskau über Abrüstungsverhandlungen mit der Rivalität zwischen den USA und China überschneidet.18
Anschließend wurde auf den Verfall und die Lähmung der multilateralen Ordnung eingegangen, wobei ein besonderes Augenmerk auf das System der Vereinten Nationen gelegt wurde. So hängt das Gelingen einer gemeinsamen, wirksamen Reaktion auf das neuartige Coronavirus davon ab, ob es gelingt, in der globalen Ordnungspolitik einen qualitativen Sprung zu bewerkstelligen. Die Antwort der internationalen Gemeinschaft auf Covid-19 hat gezeigt, dass die Länder individuelle Antworten auf eine gemeinsame Bedrohung finden können. Die WHO hat eine zentrale Rolle als Normgeber und Informationsverteiler gespielt. Zugleich hat sie mit ihrer Vorgehensweise gezeigt, dass es dem multilateralen System an institutionellen Mitteln für die Koordination globaler Ressourcen mangelt. Dabei ist es unverzichtbar, ein Virus nicht nur als globale Bedrohung anzuerkennen, sondern auch globale Gemeinschaftsgüter zu produzieren (und etwa Arzneimittel wie Impfstoffe und antivirale Mittel zu koordinieren), um die Bekämpfung und Prävention dieses Virus zu ermöglichen. Dazu muss jedoch sichergestellt werden, dass die öffentliche Gesundheit als öffentliches Gut auf globaler Ebene nicht nur wahrgenommen, sondern auch entsprechend behandelt wird. Die WHO besitzt weder die politische noch finanzielle Leistungsfähigkeit, um diesem Anspruch gerecht zu werden. Derzeit verfügt das multilaterale System auch nicht über politische und institutionelle Ressourcen, um eine entsprechende Führungsposition einzunehmen und funktionale Aufgaben wahrzunehmen, die für eine globale Governance erforderlich wären. Die Frustration, die sich in den vergangenen Dekaden beim Thema Umweltschutz und der Bekämpfung des Klimawandels angestaut hat, zeigt, welche Kosten diese Beschränkung mit sich bringt. Eine neue Welle der Ernüchterung ist schon unterwegs, wenn man sich die Welt nach der Pandemie ausmalt und deren wirtschaftliche und soziale Auswirkungen im globalen Maßstab berücksichtigt. Dabei ist von einer Zunahme schwerer humanitärer Krisen auszugehen.19
Die gemeinsamen Anstrengungen erfordern einen Multilateralismus, der genug Handlungsspielraum gegenüber den Konflikten der Hochpolitik besitzt. Die Konfrontation zwischen den USA und China schränkt jedoch genau diesen Handlungsspielraum ein und verringert die Reaktionsmöglichkeiten der globalen Ordnungspolitik. Zudem beschleunigt die Krise der liberalen Weltordnung den Niedergang des Multilateralismus. Dieser wurde in der Nachkriegszeit entwickelt und hängt eng mit der Hegemonie der USA zusammen. Er müsste neu konzipiert, neu belebt und neu geordnet werden. Die Möglichkeiten dazu hängen einerseits von der Wahrscheinlichkeit ab, dass sich die internationale Ordnung über den ermüdeten und orientierungslosen liberalen Internationalismus hinaus entwickelt und andererseits stärkere Abwehrkräfte gegen die Spannungen entwickelt, die sich aus der Rivalität der beiden Großmächte ergeben. Die Tatsache, dass die nach vier Monaten der Pandemie nationale Antworten das Bild prägen und die internationalen Institutionen wie der UN-Sicherheitsrat schweigen, ist eine eindeutige Lähmungserscheinung, die der dringend nötigen Neuordnung und Neukonzeption im Wege steht. Diese Tendenz abzuwenden setzt jedoch politischen Willen, Einbeziehung und Offenheit voraus. Dabei kommt es wesentlich darauf an, Möglichkeiten einer Kooperation zwischen China, der EU, den Schwellenländern, regionalen Organisationen und nichtstaatlichen Akteuren auszuloten, die das Räderwerk des Multilateralismus antreiben.
Um in Zeiten der Veränderung als Stabilitätsanker zu funktionieren, muss sich der Multilateralismus von einer Denkweise verabschieden, die ihn Einschränkungen, Zwängen und Vorgaben der beiden Machtpole unterordnet. In der aktuellen Konjunktur kontrastiert die positive Agenda Pekings mit der Nachlässigkeit und dem Isolationismus aus Washington. China, der zweitgrößte Geldgeber der UN, hat bereits sein Interesse bekundet, den Multilateralismus über spezialisierte Organe wie die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO), die Internationale Fernmeldeunion (ITU), die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) und die Organisation der Vereinten Nationen für industrielle Entwicklung (UNIDO) zu stärken. Dies bekräftigte China mit seiner im Rahmen der 73. Weltgesundheitsversammlung im Mai 2020 veröffentlichten Ankündigung, zwei Milliarden Dollar für die Bekämpfung von Covid-19 an Entwicklungsländer zu zahlen, Wertschöpfungsketten für die Bekämpfung von Epidemien aufzubauen und die Impfstoffentwicklung gegen das neue Coronavirus weltweit zugänglich zu machen.
Wie gezeigt wurde, ist auch der regionale Multilateralismus nicht frei von Spannungen, die von der sich herausbildenden bipolaren Ordnung ausgehen. Die Bemühungen der USA, den Regionalismus in Asien und Lateinamerika zu torpedieren und die Entfremdung von ihren traditionellen Verbündeten vertiefen den Verfall der regionalen Integration und begünstigen nationale und fremdenfeindliche Reaktionen. In Lateinamerika ist die Krise des Regionalismus ein Hindernis für die Herausbildung einer regionalen Agenda für Wohlfahrt und Inklusion, die für einen Ausweg aus der Pandemie jedoch unverzichtbar ist.
Der auf Gemeinwohl und soziale Inklusion ausgelegte lateinamerikanische Multilateralismus, der normative, auf Regulierung und ökologische Nachhaltigkeit ausgerichtete europäische Multilateralismus, der asiatische Multilateralismus der Ungebundenheit und der erweiterten politischen Übereinstimmung und der tendenziell postkoloniale und auf Frieden ausgelegte afrikanische Multilateralismus können Normen und Narrative hervorbringen, mit denen sich der globale Multilateralismus neu erfinden könnte. Abschottung und Ideologisierung sind keine Antwort. Denn wie sagte schon Raúl Prebisch: »Die Ideologie kommt immer zu spät, oder aber sie bleibt zu lange«.20
Bernabé Malacalza ist Sozialwissenschaftler und Forschungsassistent beim Nationalen Rat für wissenschaftliche und technische Forschung (Conicet) in Argentinien. Er lehrt an der Nationalen Universität von Quilmes (UNQ), Buenos Aires.
Dr. Mónica Hirst ist Professor_in für Internationale Studien an der Universidad Torcuato di Tella und Professorin für Entwicklungsforschung an der Universidad Nacional de Quilmes, Argentinien
*Der Text ist eine Übersetzung aus dem Spanischen, erschienen in der von der FES herausgegebenen spanischsprachigen gesellschaftspolitischen Zeitschrift für Lateinamerika, Nueva Sociedad, Mai / Juni 2020.
In der deutschen Fassung verwenden wir eine geschlechtersensible Sprache.
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