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Die sogenannte Schuldenbremse begrenzt Deutschlands Staatsverschuldung und legt gesetzlich fest, wie hoch die Neuverschuldung von Bund und Ländern ausfallen darf. Damit setzt der Gesetzgeber die im EG-Vertrag bestimmte und maßgeblich von Deutschland betriebene Forderung nach Haushaltsdisziplin um. Artikel 104 des EG-Vertrages beginnt mit dem Satz: „Die Mitgliedstaaten vermeiden übermäßige öffentliche Defizite“. Auf nationaler Ebene wurde die Begrenzung der Neuverschuldung 2009 durch eine Änderung des Grundgesetzes in den Artikeln 109 und 115 verankert. Darin werden unter anderem die folgenden Anforderungen formuliert:
In der Summe soll eine Neuverschuldung vermieden und ein (nahezu) ausgeglichener Haushalt – die sogenannte „schwarze Null“ – erreicht werden. Dennoch sieht die Schuldenbremse „Ausnahmeregelungen für Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen“, vor. In diesen Fällen darf die Verschuldung höher als 0,35 Prozent des BIP ausfallen, es muss jedoch ein konkreter Tilgungsplan vorgestellt werden. Dennoch wird der Regierung durch die etwas schwammige Formulierung in Artikel 115, dass die Rückführung der aufgenommenen Kredite binnen eines angemessenen Zeitraumes zu erfolgen habe, hinreichend Flexibilität eingeräumt.
Die Corona-Pandemie stellt eine solche Ausnahme dar. Gesunkene Steuereinnahmen und gestiegene Ausgaben für Wirtschaftshilfen sowie Gesundheits- und Sozialschutz haben zu einer unerwartet hohen Nettokreditaufnahme des Staates geführt. Ebenso stellt der Angriffskrieg Russlands auf die Ukraine eine außergewöhnliche Notsituation im Sinne von Art. 109 GG dar. Die dadurch benötigten zusätzlichen Finanzmittel für Verteidigung, Energie, und Inflationsausgleichsmaßnahmen sind damit zu rechtfertigen. Die Schuldenbremse wurde daher in den Jahren 2020, 2021 und 2022 ausgesetzt.
Staaten nehmen Kredite auf bzw. machen Schulden. Das ist zwar bisweilen umstritten, jedoch grundsätzlich kein Problem. Ab 2003 verschuldete sich allerdings eine Reihe europäischer Länder, darunter vor allem Griechenland, Portugal, Spanien und auch Deutschland, in einem besonders hohen Maß, weshalb Bund und Länder die finanzielle Stabilität in Gefahr sahen. Um eine weitere ungebremste Kreditaufnahme einzudämmen, wurde aufgrund der Vorgaben der EU die Schuldenbremse in Form einer Grundgesetzänderung eingeführt. Hierin wurden strenge Regeln für die Aufnahme neuer Schulden festgelegt.
Grundsätzlich erfolgt die Staatsverschuldung nach ökonomischer Rationalität: Die Krediteinnahmen werden für Zukunftsinvestitionen genutzt, welche die Wirtschaftsleistung des Landes steigern und zu dessen volkswirtschaftlichem Wachstum beitragen. Davon profitieren die Unternehmen und die Bevölkerung des Landes, mit deren Steuergeldern wiederum die Kreditzinsen finanziert werden. Auch bei konjunkturellen Schwankungen sind Kreditaufnahmen legal und sinnvoll, um Rezessionen durch Nachfragestimulierung zu bekämpfen. Eine Tilgung der Kredite in Phasen des Aufschwungs wird dabei vorausgesetzt.
Der Verschuldung des Staates steht die Wirtschaftskraft des Landes, das Bruttoinlandsprodukt (BIP), gegenüber. Die Fiskalregeln der Europäischen Union geben in Form der Konvergenzkriterien vor, in welchem Verhältnis die Gesamtverschuldung und das BIP stehen sollen.
Mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) von 1997 haben sich die Mitgliedstaaten zu deren Einhaltung verpflichtet und mit der Reform von 2011 auf Sanktionen bei Verstößen geeinigt. Zwei zentrale Kriterien sind dafür besonders relevant:
Beide Kriterien wurden willkürlich und ohne Begründung bestimmt. In Deutschland lagen die Schulden des öffentlichen Gesamthaushaltes ab dem Jahr 2003 über dieser 60-Prozent-Marke und erreichten im Zuge der globalen Finanzkrise 2008ff. und der einhergehenden Bankenrettung 2010 einen Höchststand von 80,9 Prozent des BIP.
Um dieser Tendenz entgegenzusteuern, entschlossen sich Bund und Länder bereits Mitte der 2000er Jahre, also deutlich vor Inkrafttreten der Schuldenbremse, zu Sparmaßnahmen. Diese sorgten insbesondere für Kürzungen von Investitionen in Sozialleistungen, Verwaltung und Infrastruktur. Damit konnte zwar ab 2012 die Gesamtverschuldung massiv heruntergefahren werden, dies erfolgte aber zum Preis einer sozialen Schieflage und zunehmender gesellschaftlicher Verwerfungen sowie einer anwachsenden Verwahrlosung der staatlichen Infrastruktur.
Ausdruck des neuen Sparkurses war auch die im Jahr 2006 eingesetzte „Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen“. Sie erarbeitete im Rahmen der „Föderalismusreform II“ auch eine neue Fiskalregel für Deutschland: die Schuldenbremse. Diese trat im Jahr 2009 in Kraft.
Mit der im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse hat in Deutschland eine neue Zeit der Austeritätspolitik begonnen. Auch wenn die 0,35-Prozent-Regel erst ab 2016 gelten sollte, machte sich die angestrebte Konsolidierung der öffentlichen Haushalte schnell bemerkbar.
Unterstützt durch den wirtschaftlichen Aufschwung ab 2011, konnte die strukturelle Neuverschuldung des Bundes bereits 2012 auf 0,34 Prozent gesenkt werden, anschließend waren die Haushalte ausgeglichen oder erzielten sogar Finanzierungsüberschüsse. Sieben Mal in Folge nahm die Schuldenquote ab und Deutschland erfüllte 2019 zum ersten Mal seit 2002 das im Maastricht-Vertrag formulierte Kriterium, wonach der Schuldenstand höchstens 60 Prozent des BIP betragen darf.
Aufgrund der hohen staatlichen Belastungen durch die Corona-Pandemie betrugen 2020 die Nettokreditaufnahmen des Bundes 130,5 Milliarden Euro. Gleichzeitig sanken die Steuereinnahmen und das staatliche Defizit stieg auf -4,5 Prozent des BIP. Damit wurde die Schuldenbremse 2020 ausgesetzt. Die anhaltende Ausnahmesituation führte auch in den Jahren 2021 und 2022 zur Aufnahme neuer Schulden, sodass die Schuldenbremse abermals ausgesetzt wurde.
Der Haushaltsentwurf für das Jahr 2023 sieht hingegen eine erneute Einhaltung der Schuldenbremse vor. Der Bund rechnet zwar mit deutlich geringeren coronabedingten Ausgaben, aber zugleich entstanden viele neue Unsicherheiten. Die Kriegsfolgekosten der russischen Aggression in der Ukraine, die Energie- und Umweltkrise, die hohe Inflation und der zu erwartende Wirtschaftsabschwung lassen die Einhaltung der Schuldenbremse in 2023 zunehmend unrealistisch werden.
Auch die EU plant, die Fiskalregeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes ab 2024 wieder in Kraft zu setzen, nachdem sie diese für die Jahre 2020, 2021, 2022 und 2023 ausgesetzt hatte. Werden diese unverändert reaktiviert, müssen viele Mitgliedsländer nach den pandemiebedingt hohen Ausgaben ab 2024 massiv sparen, was ihren finanziellen Spielraum deutlich beschränkt. Gleichzeitig gilt es jedoch, zahlreiche Herausforderungen anzugehen, die in den kommenden Jahren erhebliche öffentliche Ausgaben und Investitionen erfordern: von der sozial-ökologischen Transformation über die Digitalisierung bis hin zur Neuorientierung in der Verteidigungspolitik.
Die Schuldenbremse ist umstritten. Einerseits wird in ihr eine notwendige Regelung zur Stabilisierung der Staatsfinanzen gesehen, auf der anderen Seite gilt sie vor allem als ein erhebliches Investitionshemmnis. Im Folgenden werden die wichtigsten Argumente dafür und dagegen im Einzelnen analysiert und bewertet.
Es wird argumentiert, dass die Schuldenbremse dafür sorge, dass Bund und Länder maßvoller haushalten müssten, um kommenden Generationen keinen Schuldenberg zu hinterlassen. So könnten diese selbstbestimmt entscheiden, wie die Volkswirtschaft zu gestalten sei, ohne dabei Sparmaßnahmen durch die „geerbten“ Schulden diktiert zu bekommen. Allerdings ist dieses Argument aus gesamtwirtschaftlicher Sicht falsch, denn die nächste Generation ist ja nicht nur Schuldner, sondern auch Gläubiger. Sieht man von einer Verschuldung im Ausland ab – die im Falle Deutschlands keine große Rolle spielt –, steht jedem Kredit des Staates auf der anderen Seite ein Gläubiger gegenüber, der bei einer Schuldentilgung sein Darlehen zurückerhält. Im Wirtschaftskreislauf einer Volkswirtschaft ist die Schuldentilgung also „neutral“, es entstehen allenfalls negative Verteilungswirkungen, die durch eine geeignete Sozialpolitik im Grundsatz ausgeglichen werden können. Hinzu kommt, dass bei investiven Staatsausgaben das BIP steigt, wodurch zukünftige Generationen auch eine verbesserte Infrastruktur „erben“. Mit anderen Worten: Über die (schuldenfinanzierten) Investitionen entstehen öffentliche Vermögen, die zukünftigen Generationen zur Verfügung stehen. Es entsteht dadurch sogar noch eine Multiplikator-Wirkung: Für jeden Euro öffentlicher Investitionen steigt das BIP um 1,3 - 1,8 Euro.
Eine übermäßig hohe Verschuldung von Staaten würde zu einer Verunsicherung in der Gesellschaft und bei Unternehmen führen. Staatsanleihen würden gemieden, Firmen und Individuen würden Steuererhöhungen fürchten und nicht länger in die Wirtschaft investieren. Die Schuldenbremse würde deutlich machen, dass sich der Staat an Regeln halten müsse, die Schuldenaufnahme würde begrenzt und damit eine sichere finanzielle Atmosphäre geschaffen.
Auch dieses Argument hält einer näheren Betrachtung nicht stand. Solange die Verwendung der mit Krediten finanzierten Mittel für die Unternehmen und die Bevölkerung sinnvoll und nachvollziehbar erscheinen – wie dies z. B. bei der Corona Krise sowie angesichts der durch den Ukrainekrieg verursachten Verwerfungen der Fall ist –, tragen diese Maßnahmen im Gegenteil zur Stabilisierung von Wirtschaft und Gesellschaft bei. Ohne die staatlichen Unterstützungsmaßnahmen während der Corona Krise wäre es zu zahlreichen Insolvenzen gekommen und die Wirtschaft insgesamt hätte einen Konjunktureinbruch erlitten. Wäre das Gesundheitssystem aufgrund fehlender Schutzmaßnahmen zusammengebrochen, hätte man nicht nur eine bedeutend höhere Todesrate erlitten, sondern es wäre auch zu massiven negativen Auswirkungen auf die Wirtschaft gekommen.
Auch zeigte die strenge Austeritätspolitik in Europa nach der Finanz- und Wirtschaftskrise, dass es in den darauffolgenden Jahren 2012 und 2013 keineswegs zu mehr Vertrauen und einem wirtschaftlichen Aufschwung kam, sondern zu einer Rezession. Erst die geldpolitischen Maßnahmen der Europäischen Zentralbank mit ihrer Nullzinspolitik kurbelten die Wirtschaft wieder an.
Die Schuldenbremse nimmt dem Staat die Fähigkeit, flexibel auf volkswirtschaftliche Herausforderungen zu reagieren, insbesondere da sie konjunkturelle Schwankungen außer Acht lässt. Sie verschleppt damit wichtige Gegenmaßnahmen in konjunkturell schwierigen Zeiten und trägt in diesen Situationen zum weiteren Abschwung bei. Eine antizyklische Fiskalpolitik zur Dämpfung konjunktureller Ausschläge ist mittlerweile kaum noch umstritten.
Die strenge Sparpolitik verhindert, dass Bund und Länder proaktiv in Infrastruktur, Bildung und Soziales investieren. Die Sparziele sorgen für Kürzungen bei den öffentlichen Ausgaben. Straßen, Schulen und Stadtteilzentren bleiben unsaniert, neue Bildungsprogramme und -angebote werden nicht realisiert. Die Schuldenbremse drosselt wichtige Investitionen in die soziale Infrastruktur Deutschlands und gefährdet Wachstum, Wettbewerb sowie Wohlstand und dadurch auch ein intaktes Gemeinwesen.
Als Fazit kann festgehalten werden, dass die aus der Schuldenbremse resultierenden öffentlichen Investitionslücken und unzureichenden Ausgaben in den Bereichen Infrastruktur, Bildung, Digitalisierung und Klima langfristig nicht zu mehr Generationengerechtigkeit beitragen. Im Gegenteil wird die nächste Generation schon heute finanziell vernachlässigt und bekommt zudem die ungelösten Probleme aufgebürdet.
Ein probates Mittel zur langfristigen Stabilisierung der Haushalte ist die Schuldenbremse damit nicht. Vielmehr hat sie gezeigt, dass auch die „schwarze Null“ ihren Preis hat – und den zahlen Wirtschaft und Gesellschaft, beispielsweise in Form einer maroden Infrastruktur.
Wie die deutschen und europäischen Fiskalregeln hingegen sinnvoll reformiert werden könnten, prüft Prof. Dr. Jan Priewe ausführlich in der Studie „Die europäischen Fiskalregeln und die deutsche Schuldenbremse.“ Für ihn steht fest, dass der Stabilitäts- und Wirtschaftspakt „substanzieller Reformen“ bedarf, denen die deutschen Fiskalregeln mitsamt Schuldenbremse folgen müssten.
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