Emmanuel Saez & Gabriel Zucman: Der Triumph der Ungerechtigkeit

Die USA waren jedoch nicht immer so. Eine progressive Vermögensbesteuerung, bei der höhere Vermögen einem höheren Steuersatz von bis zu 70% unterliegen, war bis Anfang der 1980er Jahre vorhanden. Auch die Einkommensteuer war progressiv und die Körperschaftsteuer auf Unternehmensgewinne und Dividenden waren hoch, sodass Gewinne lieber reinvestiert statt ausgeschüttet wurden. Dabei ging es dezidiert nicht um die Generierung von Staatseinnahmen, sondern darum die Ungleichheit vor Steuern zu reduzieren. Bei so hohen Spitzensteuersätzen lohnt es sich nicht, noch mehr Reichtum anzuhäufen, sondern diesen zu verbrauchen, zu schenken oder zu spenden.

„Damit kamen die Vereinigten Staaten fast ein halbes Jahrhundert lang der Einführung eines gesetzlich verankerten Höchsteinkommens so nahe wie kein anderes demokratisches Land.“ (S. 65)

Für das Funktionieren dieses amerikanischen Steuersystems war es wichtig, dass Steuervermeidungsaktivitäten rigoros verfolgt und bekämpft wurden und das Vertrauen in Staat und Besteuerung an sich groß und stabil bleibt. Anfang der 1980er Jahre betrachtete US-Präsident Ronald Reagan allerdings die Regierung nicht mehr als Lösung, sondern als Problem der wirtschaftlichen Entwicklung. Steuervermeidung wurde nicht mehr verächtlich betrachtet, sondern als patriotischer Akt gerechtfertigt.

Immer neue Verfahren zur Steuerumgehung wurden entwickelt, da im Wettbewerb um die beste Steuervermeidung die Beratungspreise ständig fielen. Mit dieser Kreativität und Größe der Steuervermeidungsindustrie konnten die US-Steuerbehörden nicht mehr mithalten. Daher wurden Steuersenkungen ins Spiel gebracht, um Anreize der Steuervermeidung zu verringern. Am Beispiel der Erbschafts- und Schenkungssteuer lässt sich zeigen, dass das genaue Gegenteil passierte: Die Steuereinnahmen sanken erneut, weil durch die Anhebung von Freibeträgen und die Absenkung des Spitzensteuersatzes der Anreiz zum Erben und Schenken noch weiter stieg. Zugelassen wurde die Entwicklung von einem massiven Rückgang der Prüfung von Erbschaftssteuererklärungen seit den 1980er Jahren.

„Verließen wir uns auf die Vermögensangaben in den Erklärungen der letzten Jahre, müssen wir den Eindruck gewinnen, dass es entweder quasi gar keine reichen Menschen in den USA gibt oder dass sie niemals sterben, so umfassend war die Kapitulation des Steuervollzugs.“ (S. 90)

Abgesehen von der legalen Steuervermeidung nahm die Steuerhinterziehung bei den reichsten Haushalten stark zu. Denn die Unter- und Mittelschicht bezieht hauptsächlich Lohneinkommen, das sich der Besteuerung nicht wirklich entziehen kann. Bei der Vermeidung der Körperschaftsteuer, die zum größten Teil reichere Haushalte auf Gewinne und Rendite zahlen, entstanden neue Steuersparmodelle, vor allem durch Gewinnverschiebungen zu Briefkastenfirmen in Niedrigsteuerländer. So kann Google die Eigentumsrechte an seinen digitalen Technologien eine eigene Google Holding auf den Bermudas veräußern, an die dann Google Lizenzgebühren in Milliardenhöhe zahlt. Während Google auf diese Weise seine Gewinne als Bemessungsgrundlage für die Körperschaftsteuer massiv verringern und darauf viel weniger Steuern zahlen muss, zahlt die Google Holding auf die Gewinne aus den Lizenzerlösung auf den Bermudas quasi keine Steuern. Auf diese Weise verschieben multinationale Konzerne wie Pfizer, Nike oder Fiat 40 Prozent der Gewinne in Niedrigsteuerländer. Dieser Steuerwettbewerb wirkt sich auf die Körperschaftsteuer weltweit aus, um Anreize für Gewinnverschiebungen zu verringern. 

„Zwischen 1985 und 2018 ist der globale gesetzlich festgeschriebene Durchschnittssteuersatz der Körperschaftsteuer um mehr als die Hälfte gesunken: von 49 auf 24 Prozent. Wenn sich der aktuelle Trend fortsetzt, wird der weltweise Durchschnittssatz noch vor Mitte des 21. Jahrhunderts bei null Prozent angelangt sein.“ (S. 123)

Während die Körperschaftsteuer und Vermögensteuern sanken, stiegen die Lohneinkommensteuern, zumal die Krankenversicherung als versteckte Steuer auf Arbeit anzusehen ist. Dahinter steckt eine bestimmte ökonomische Denkweise, die die Besteuerung von Kapital als besonders schädlich ansieht. Wenn zum Beispiel Anlageinvestitionen unterblieben, weil der Kapitaleinsatz sich durch seine Besteuerung besonders stark verringert, würde demgemäß die Produktivität der Arbeit und damit auch die Löhne sinken. In der Wirtschaftswissenschaft spricht man dann von der hohen Elastizität des Produktionsfaktors Kapital, der angeblich durch Besteuerung viel stärker verringert – bzw. international verschoben wird – als der Faktor Arbeit. Daher schade die Kapitalbesteuerung auf den Arbeiter*innen.  

Blickt man jedoch auf die Daten, so ist die radikale „Null-Kapitalsteuer-Theorie“ nicht zu halten. Denn in der Zeit einer hohen Kapitalbesteuerung in den USA, von den 1950er bis zu den 1980er Jahren, waren Ersparnisse und Investitionen besonders hoch. Kapitalsteuern werden daher langfristig auch durch das Kapital getragen und nicht auf Arbeitseinkommen durch Lohneinbußen überwälzt. Das Kapital reagiert nur dann stark auf Besteuerung, wenn Kapitalverschiebung in Niedrigsteuerländer möglich ist.

Darüber hinaus hat eine schwächere Besteuerung von Kapital im Verhältnis zu Arbeit noch einen weiteren Nachteil: je größer die Ungleichbehandlung, desto größer der Anreiz für reiche Lohneinkommensbezieher, sich steuerrechtlich in ein Unternehmen umzuwandeln, um sich der progressiven Einkommensteuer durch eine niedrigere Körperschaftsteuer zu entziehen. Es gibt bereits viele Beispiele weltweit, bei denen Steuerreformen in den letzten zwanzig Jahren die Progressivität von Einkommensteuern deutlich gesenkt haben. Das zeigt, dass eine progressive Einkommensteuer nur mit einer funktionierenden Körperschaftsteuer funktioniert.

Zunächst muss jedes Land seine multinationalen Unternehmen besser kontrollieren. Zum Beispiel kann das Land des Mutterkonzerns den Steuerausfall aus Gewinnverschiebungen durch eine Art Ausgleichssteuer mindern. Der internationale Informationsaustausch dafür ist vorhanden und Staaten ist es nicht verboten, Steuereintreiber der letzten Instanz zu werden. Es liegt sogar in ihrem Interesse. Denn im Gegensatz zum Handel gibt es beim Steuerwettbewerb nicht nur Gewinner, sondern auch Verlierer, wobei große Länder immer zu den Verlierern gehören.

Zweitens muss die internationale Zusammenarbeit bei der Einführung eines einheitlichen Mindestsatzes für die Körperschaftsteuer gestärkt werden. Die G-20-Länder könnten sich zum Beispiel auf 25 Prozent einigen. Die Gefahr einer massenhaften Inversion, der Verlegung von Hauptsitzen in das Ausland, ist unbegründet, weil die Nationalität eines Unternehmens sich sowohl rechtlich als auch organisatorisch nicht so leicht manipulieren lässt.

„Von den 2000 größten Unternehmen der Welt haben gegenwärtig nur 18 ihren Hauptsitz in Irland, 13 in Singapur, 7 in Luxemburg und 4 auf den Bermudas. Fast 1000 haben ihren Hauptsitz in den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union, während die meisten anderen in China, Japan, Südkorea und anderen G-20-Ländern zu finden sind.“ (S. 160)

Drittens müssen Abwehrmaßnahmen gegen Unternehmen mit Sitz in Ländern eingeleitet werden, die sich der internationalen Kooperation verweigern. Wenn ein Unternehmen aus einem Niedrigsteuerland Umsätze in anderen Hochsteuerländern generiert, so können die anderen Länder als Steuereintreiber der letzten Instanz zusammenarbeiten, um das Unternehmen aus dem Niedrigsteuerland so zu besteuern, dass der Steuervorteil durch die Nichtanerkennung einer internationalen Mindestbesteuerung wegfällt. So könnten die globalen Gewinne die Länder aufgeteilt werden, in denen das Unternehmen den Umsatz erzielt. Noch einfacher wäre es, die Steuerausfälle durch Niedrigsteuern im Vergleich zur beschlossenen Mindeststeuer zu berechnen und diese als Staatengemeinschaft gemeinsam einzufordern und aufzuteilen. Die notwendigen Informationen sind dafür vorhanden.

Viertens braucht es effektive Sanktionen gegen Niedrigsteuerländer. Bisher argumentierten viele, dass Druck auf nationale Besteuerung den nationalen Souveränitätsrechten widerspräche. Allerdings lässt sich das Argument auch umkehren: Niedrigsteuerländer verkaufen ihre Souveränität in der Steuererhebung, um Vorteile für sich auf Kosten anderer Staaten zu ermöglichen. Denn kleine Staaten können schon mit niedrigen Pauschalsteuern durch die schiere Masse an Briefkastenfirmen Steuereinnahmen generieren, die für sie besonders hoch sind, aber nichts sind im Vergleich zu Verlusten und Nachteilen der vielen anderen Länder. Außerdem hat eine Überwindung des Steuerwettbewerbs konkrete ökonomische Vorteile.

„Sobald Steuern nicht länger ein ausschlaggebender Faktor sind, werden Unternehmen dorthin gehen, wo die Arbeiter produktiv und die Infrastruktur hochwertig ist und die Verbraucher über genügend Kaufkraft verfügen, um ihre Produkte zu kaufen. Statt durch Steuerkürzungen würden Länder durch höhere Infrastrukturausgaben, Investitionen in die Bildung und Forschung miteinander konkurrieren.“ (S. 167)

Verringert man die Möglichkeit nationaler und internationaler Steuervermeidung, verringert man die Elastizität reicher Einkommen und Vermögen, weil sie sich der Besteuerung nicht entziehen können. Zwar könnten reichere Menschen auf die höheren Steuern mit weniger Arbeit und Investition zugunsten von Freizeit und Konsum antworten. Es ist aber unwahrscheinlich, dass sich Mark Zuckerberg oder Steve Jobs für eine weniger aufwendige Karriere wegen höherer Steuern für Reiche entschieden hätten.

„Eine Reihe von Arbeiten deuten darauf hin, dass der höchste Grenzsteuersatz, der die größtmöglichen Einnahmen von den Reichen generiert, bei etwa 75 Prozent liegt. Zu den Reichen zählen wir die Angehörigen des obersten einen Prozents.“ (S. 176)

Für den Fall der USA entspricht allen mit mehr als einer halben Millionen Dollar Jahreseinkommen im Jahr 2019. Dabei versteht man unter dem Grenzsteuersatz den Steuersatz, der erst ab einer bestimmten Einkommenshöhe greift. Da Einkommen bis zu dem Schwellenwert mit deutlich geringeren Steuern belegt wird, kommt insgesamt ein deutlich niedrigerer Durchschnittssteuersatz heraus. Aber zusätzliches Einkommen oberhalb der halben Million würde zu dreiviertel wegbesteuert, wenn man das Steueraufkommen maximieren möchte, ohne reiche Haushalte zu einer deutlichen Verringerung ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten zu nötigen. Damit zeigt sich, dass radikale Umverteilung möglich ist, ohne Wachstumseinbußen hinnehmen zu müssen.

Kreativer Steuervermeidung sollten die Steuerbehörden mit mehr Personal und größeren Befugnissen begegnen. Zum Beispiel könnten Transaktionen mit dem ausschließlichen Ziel der Steuervermeidung verboten und jede neue Steuersparidee der Beratungsindustrie meldepflichtig sein, um gegebenenfalls schnell dagegen vorgehen zu können.

Um Steuerschlupflöcher zu schließen, sollte der Grundsatz „Gleich hohe Steuern für gleich hohe Einkommen“ gelten – unabhängig von der Einkommensquelle. Insbesondere die Körperschaft- und die persönliche Einkommensteuer sollten integriert werden. Dadurch würden die nach der Gewinnausschüttung fällige Körperschaftsteuer auf den Betrag der geschuldeten persönlichen Einkommensteuer angerechnet werden. Firmen haben dann keinen Anreiz zu Steuervermeidung, weil die vermiedenen Steuern bei der persönlichen Einkommensteuer dann nicht verrechnet werden und höhere Gewinnausschüttung aus einem besonders guten Steuersparmodell wieder wegbesteuert würden. Auf diese Weise würden letztlich alle Einkommen, ob aus Arbeit, Unternehmensbeteiligungen jeder Form oder Zinsen, gleichbehandelt.

Neben der Körperschaftsteuer und einer progressiveren Einkommensteuer braucht es zur Besteuerung von Milliardären noch die Vermögensteuer. Denn die Reichsten einer Gesellschaft verfügen vor allem über Vermögen und haben oft ein geringes steuerpflichtiges Einkommen. Jeff Bezos, zum Beispiel, besitzt mit Amazon ein Unternehmen, das derzeit nur wenig Gewinne macht, aber in Zukunft hohe Profite generieren wird und deswegen besonders wertvoll ist. Die Vermögensteuer kann zwar die Einkommensteuer nicht ersetzen, aber sie sorgt dafür, dass die Reichsten nicht prozentual weniger bezahlen als der Rest der Bevölkerung. Deswegen sollte die Vermögensteuer progressiv sein und erst ab sehr hohen Vermögenswerten erhoben werden.

„Mit einer Vermögensteuer in Höhe von 2 Prozent auf Vermögen über 50 Millionen und 3 Prozent auf Vermögen über eine Milliarde Dollar […] würde [der Investor Warren] Buffet rund 1,8 Milliarden Dollar pro Jahr zahlen: das Tausendfache seiner 1,8 Millionen Dollar Einkommensteuern im Jahr 2015“ (S. 194).

Denn Buffet meldet den Steuerbehörden im Vergleich zu seinem tatsächlichen wirtschaftlichen Einkommen aus seinem Vermögen nur ein winziges steuerpflichtiges Einkommen. Die erforderlichen Daten liegen ebenfalls vor, denn 80 Prozent des Vermögens der Reichsten liegen in Form von Aktien, Anleihen, Fondsanteilen, Immobilien oder anderen Vermögenswerten vor, deren Marktwerte leicht ermittelbar sind.