Was verrät uns die Coronakrise über Mittelamerika? El Salvador: Land ohne menschenwürdige Arbeit

Ein Gespräch zwischen Julia Aguilar, Projektkoordinatorin FES El Salvador, und dem Wirtschaftswissenschaftler und Dozenten Dr. Óscar Morales

Wie war die sozioökonomische Lage in El Salvador vor dem Corona-Ausbruch?

El Salvador zählt zu den am dichtesten bevölkerten Ländern Lateinamerikas. Dabei leben etwa sieben Millionen Menschen im Land selbst und 2,5 Millionen im Ausland. Diese Zahl ist wichtig, denn seit den 1990er Jahren spielt die Exilgemeinschaft mit ihren Auslandsüberweisungen eine Hauptrolle beim Vermögensaufbau und garantiert die volkswirtschaftliche und finanzielle Lage des Landes. Von hier stammen die meisten Devisen, über die die salvadorianische Wirtschaft verfügt. Die eigene Bevölkerung ist für El Salvador also das wichtigste und wertvollste Exportgut, obwohl die unregulierte internationale Migration verfolgt wird und man dabei vor allem auf Abschottung und die Kriminalisierung der Migrant_innen abzielt. Und doch stammen 18 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) El Salvadors aus Überweisungen von Familienangehörigen. Damit sind wir natürlich sehr anfällig.

Zugleich konzentriert sich die salvadorianische Wirtschaft seit den 1980er Jahren immer stärker in den Städten und ist zunehmend von Handel und Dienstleistungen abhängig. Landeseigene Produktionskapazitäten sind verloren gegangen, so dass mittlerweile über 60 Prozent des Nahrungsmittelbedarfs über den Import vor allem aus unseren Nachbarländern gedeckt wird. Wir haben Freihandelsabkommen geschlossen, die unsere Schwäche bei der Herstellung von Produkten und Dienstleistungen belegen und sind dadurch im Wesentlichen zu einem Importland geworden. In fiskalpolitischer Hinsicht sind wir im Verhältnis zu unseren BIP sehr hoch verschuldet. Die Staatsschuldenquote liegt bei etwas unter 68 Prozent. Da unsere Wirtschaft im Jahr 2001 auf den Dollar umgestellt wurde, sind wir mit Blick auf wirtschaftspolitische Instrumente insbesondere in Krisensituationen stark eingeschränkt. Uns stehen weniger Mechanismen zur Verfügung, da wir im Bereich der Geldpolitik keine Handhabe besitzen und deshalb nur über Steuern eingreifen können. Wenn man das zusammen mit unserer hohen Verschuldung betrachtet, sind uns mehr oder weniger die Hände gebunden.

Aus den erwähnten Ursachen ist die salvadorianische Wirtschaft äußerst fragil. Sie wächst mit einem sehr geringen Tempo (weniger als zwei Prozent des Bruttoinlandsprodukts). Und auch in sozialer und insbesondere in sozioökonomischer Hinsicht haben wir mit zahlreichen Problemen zu kämpfen. So leben etwa 30 Prozent der Erwerbsbevölkerung unterhalb der Armutsgrenze. Und 35 Prozent sind von mehrdimensionaler Armut betroffen, die die Wohnverhältnisse, den Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen, Sicherheitsprobleme, Ernährungssicherheit und den Zugang zum stark zersplitterten Gesundheitswesen betrifft. Denn in El Salvador gibt es vier institutionelle Ebenen, die für das Gesundheitswesen verantwortlich sind (das Gesundheitsministerium, die Sozialversicherung, eine Art Beihilfesystem für Lehrpersonal und die Sozialversicherung der Streitkräfte). Die Politik müsste viel stärker in die Verwaltung des Gesundheitssystems eingreifen. Wir haben zwar auch Fortschritte beim Zugang zur Gesundheitsversorgung erzielt, müssen aber auch die Arzneimittelversorgung, die Medizintechnik und die Arbeitsbedingungen für das Personal im Gesundheitswesen verbessern.

Und was macht Covid-19 nun sichtbar?

Da möchte ich den französischen Wirtschaftswissenschaftler Thomas Piketty zitieren. Der sagte kürzlich, dass Corona wie ein dichter Wald sei, der uns die Sicht nimmt. Aber je mehr wir uns diesen Wald annäherten, desto mehr würden wir erkennen, dass es sich um ganz viele verschiedene Bäume handelt. Was ich damit sagen will? Dass Covid-19 uns die Schwächen und die strukturellen Mängel El Salvadors in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht vor Augen führt. Kein Land war ja auf so eine Pandemie vorbereitet. Doch nun erleben wir insbesondere im Gesundheitswesen, wie schwach wir in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht wirklich sind. Zudem zählen die Gesundheitsausgaben in El Salvador gemessen am BIP zu den niedrigsten in ganz Lateinamerika und sind etwa im Vergleich zu Costa Rica deutlich geringer.

Andererseits stellen wir in dem für das Jahr 2020 verabschiedeten Haushalt fest, dass die öffentlichen Gesundheitsausgaben deutlich gekürzt wurden. So können wir natürlich noch schlechter auf die Krise reagieren; es fehlt an Geräten und Fachärzten. Doch zugleich gibt es in unserem Gesundheitssystem eine Vielzahl ausgebildeter Fachkräfte, die keine Arbeit finden. Die Bevölkerung hat also durchaus einen Bedarf, es fehlt aber an den entsprechenden staatlichen Mitteln, da die Steuerkraft so gering ist. Deshalb können wir die unterschiedlichen strukturellen Probleme im Gesundheitswesen, aber auch die jüngsten Probleme, an denen El Salvador leidet, nicht alle lösen.

Was zeigt uns die Coronakrise noch? Sie offenbart, welch große soziale und wirtschaftliche Ungleichheit in diesem Land herrscht. Derzeit gelten ja – wie in vielen anderen Ländern auch – Ausgangsbeschränkungen. Die Frage ist aber, wie man diese in einem Land umsetzt, in dem über 45 Prozent der Erwerbsbevölkerung im informellen Sektor beschäftigt sind und dort ihr Geld verdienen. Diese Menschen haben keine geregelten Arbeitsverhältnisse und müssen deshalb entweder mehr arbeiten, um ihr Einkommen zu sichern oder aber eine Beschäftigung finden, die ihnen ein regelmäßiges Einkommen und die Deckung ihres Grundbedarfs ermöglicht.

Außerdem gibt es in der Arbeitswelt auch deutliche Unterschiede zwischen Männern und Frauen. Zahlreiche Umfragen haben gezeigt, dass Frauen im Vergleich zu Männern mit derselben Ausbildung und Erfahrung 70 Prozent weniger verdienen und vor allem in Pflegeberufen tätig sind. Zusätzlich müssen sie sich noch um die Kinder – und in dieser Krise auch noch um deren Bildung – kümmern.

Covid-19 zeigt aber auch, dass die Politikgestaltung in El Salvador mehr Orientierung und eine festere Grundlage braucht. Was bedeutet das? Seit dem neoliberalen Umbau von 1989 hat sich der Staat darauf beschränkt, die wirtschaftliche und soziale Entwicklung des Landes zu bestimmen und zu steuern. Im Zeitalter des Neoliberalismus wurde diese Planungshoheit sogar noch weiter eingeschränkt, diesmal jedoch von den Ministerien selbst. In den vorangegangenen Regierungen spielte das Secretaria Técnica y Planificación de la Presidencia (Anm. d. Übers.: ein dem Präsidentenamt unterstelltes Planungs- und Beratungsgremium) stets eine herausgehobene Rolle in der Sozialpolitik und insbesondere in den staatlichen Sicherungssystemen. Durch den neoliberalen Einfluss wurden soziale Entwicklung und sozialer Sicherung dann aber verstärkt aus juristischer Perspektive betrachtet. Dabei berief man sich auf juristische Normen zum Schutz der sozialen Rechte der Bevölkerung, die jedoch nicht angewendet wurden. Mit der neuen Regierung, die im Juni 2019 ins Amt kam, wurde die zuständige Stelle zwar abgewickelt, doch der Staat hat damit auch viel eingebüßt: personelle und technische Kompetenz, statistische Daten aus den zahlreichen Sozialprogrammen und die Fähigkeit, die sozialen und wirtschaftlichen Probleme des Landes richtig zu erfassen. Diese technische Kompetenz bräuchten wir nun, um die aktuelle Notlage zu bewältigen. Denn hier stellen sich etwa Fragen nach der Ausrichtung von Sozialprogrammen und den Möglichkeiten, die Schwächsten in El Salvador zu erreichen. Diese entsprechenden Daten haben wir aber nicht. Wir müssten sie also erheben und auf den neuesten Stand bringen. Wir bräuchten öffentliche Stellen, die das soziale Netz neu aufbauen und es so effizient wie möglich machen. Dabei kommt es auf Transparenz an, aber auch auf große technische Kompetenz. Denn nur so erreichen die Mittel auch die Bedürftigen, also die Landarbeiter_innen, die Menschen im informellen Sektor, die Menschen mit Behinderung und die Jugendlichen, die weder arbeiten noch zur Schule gehen. Das können wir aber nur schaffen, wenn wir unsere politischen Entscheidungen auf Evidenz und aktuelle Daten gründen, die auf transparente Weise erhoben wurden.

Wie bewerten Sie die Maßnahmen der Regierung zur Bekämpfung der sich bereits abzeichnenden Wirtschaftskrise und insbesondere mit Blick auf die Schwächsten der Gesellschaft, die kein geregeltes Einkommen haben?

Mit großer Sorge. Die Gesundheitskrise wurde aus der Perspektive eines Außenstehenden zwar relativ gut und unter Berücksichtigung der Erfahrungen anderer Länder gehandhabt. Das große Problem sind jedoch die strukturellen Schwächen im sozialen und wirtschaftlichen Bereich, die die Bevölkerung ständig betreffen. Wir sprechen hier immerhin von über einem Drittel der Bevölkerung El Salvadors. Zunächst unterstützte die Regierung jeden mit 300 Dollar für Lebensmitteleinkäufe. Das ist in der Phase der Ausgangsbeschränkungen, in der es vor allem um die Vermeidung von Ansteckungen geht, erst einmal eine gute Sache. Denn die Bevölkerung braucht ja irgendwelche Einnahmen. Das Problem ist jedoch die Verteilung, bei der es wieder auf die statistische Datenlage und deren Nutzung ankommt. Doch die vorhandenen Daten waren nicht mehr aktuell und bestanden nur aus den Personen, die an Sozialprogrammen teilgenommen hatten.

Es gibt ausreichende technische Kapazitäten im Land, die hier einen Beitrag leisten könnten. Dabei denke ich etwa an die Wissenschaft, die Forschungszentren und die Menschen, die jetzt oder früher in der Verwaltung tätig gewesen sind. Vielleicht schränkt aber auch der Stil in der öffentlichen Verwaltung die Teilnahme- und Kompromissbereitschaft ein. Außerdem gibt es keinen ständigen Austausch mit den Produktionsbereichen, mit den Arbeitgeber_innen- und Arbeitnehmer_innenverbänden. Die bräuchte man aber, um deren Forderungen und Anregungen für den Wiederaufbau der Wirtschaft zu erfahren. In dieser Hinsicht hängen wir sehr weit hinterher. Es hätte längst eine Strategie zur Konjunkturbelebung formuliert werden müssen, um die Wirtschaft schrittweise wieder hochzufahren. Das soll keineswegs heißen, dass es jetzt vor allem auf die Wirtschaft ankäme; man muss sich aber deutlich vor Augen führen, dass über 30 Prozent der Bevölkerung in wirtschaftliche Schwierigkeiten kommen und ihre Arbeit und ihr Einkommen verlieren werden, was natürlich auch gefährlich wäre.

Was zahlreiche Beobachter_innen unberücksichtigt lassen, ich aber für sehr wichtig halte, sind insbesondere zwei Dinge. Zum einen hat sich das Land seit den 1980er Jahren dezentralisiert, während die Kommunen gleichzeitig an Autonomie gewonnen haben. Die Kommunen und die wirtschaftliche Entwicklung auf lokaler Ebene sind für die Wirtschaftsbelebung deshalb von zentraler Bedeutung. Die Kommunen sorgen nämlich nicht nur dafür, dass die Menschen jetzt tatsächlich zu Hause bleiben, sondern sie könnten auch eine Schlüsselrolle bei der Bestimmung von Produktionskapazitäten und ‑strategien für die Zeit nach der Krise spielen. Auch könnte die Regierung viel stärker auf die zentralamerikanische Integration und die damit zusammenhängenden Instrumente und Plattformen der Politikgestaltung setzen. Hier denke ich vor allem an regionale Institutionen im Gesundheitswesen. Der Gesundheitsministerrat kann beispielsweise gemeinsam über Medikamente verhandeln und diese über ein gemeinsames Versorgungssystem verteilen. Auf demselben Wege könnten die Länder der Region auch gemeinsam medizinische Geräte einkaufen und so die Kosten und damit auch die Haushaltsbelastung senken. El Salvador und die gesamte Region müssten nun also gemeinsam nach vorne schauen, anstatt sich, wie El Salvador, mit sich selbst zu beschäftigen. Wir müssen eine regionale Perspektive entwickeln. So könnten wir die knappen Ressourcen, die wir für die Bewältigung der Krise brauchen, gemeinsam so gut wie möglich nutzen.

Was die wirtschaftliche Integration Zentralamerikas betrifft, könnten wir ein Verfahren für Lebensmitteleinfuhren insbesondere aus der Region vereinfachen. Alles hängt davon ab, ob der Consejo de Ministros de Integración Económica (Rat der Ministerien für wirtschaftliche Zusammenarbeit) entsprechende Beschlüsse fasst. Außerdem könnte man den innerregionalen Handel in Zentralamerika ausweiten. Für El Salvador ist Mittelamerika der zweitwichtigste Handelspartner. Wir verkaufen und kaufen unsere Produkte also sehr stark in der Region. Die Unternehmen, die sich an der wirtschaftlichen Integration Zentralamerikas beteiligen, sind vor allem kleine und mittelgroße Unternehmen. Die dürfen wir von der wirtschaftlichen Integration in der Region natürlich nicht ausschließen. So könnten wir die Folgen der Pandemie und die aktuelle Wirtschaftskrise vielleicht nicht überwinden, aber zumindest abmildern.

Zu den zahlreichen strukturellen Problemen, die Sie erwähnt haben, zählt auch die schwache Reaktionsfähigkeit des Landes angesichts der medizinischen und sozioökonomischen Notlage. Diese geht auf die seit der Nachkriegszeit herrschende stark neoliberale Prägung des Landes zurück. Ist es vor diesem Hintergrund denkbar, dass die Krise eine Debatte darüber ermöglicht, dem Neoliberalismus den Rücken zu kehren? Könnte gar eine progressive Steuerreform verabschiedet werden, die den Aufbau eines sozialen Sicherungssystems ermöglicht, das Gehälter und Gesundheitsversorgung garantiert?

Dazu müssen wir uns in die Lage der Regierung versetzen. Zunächst kam es ja darauf an, die Notlage kurzfristig zu bewältigen. Doch nun muss die Gesamtnachfrage wieder angekurbelt werden. Aus der Perspektive des Keynesianismus erfordert dies eine antizyklische Politik. Das Unsinnigste, was wir jetzt tun könnten, wären Haushaltsanpassungen, wie sie etwa der Internationale Währungsfonds fordert. Denn es ist vollkommen klar, dass das Haushaltsdefizit wachsen wird. Momentan kommt es zwar vor allem darauf an, die Ansteckungskurve abzuflachen; doch bei der wirtschaftlichen Entwicklung zeigt die Kurve schon jetzt nach unten. Wir müssen also einerseits die Finanzierung der Privatwirtschaft, der Klein- und Kleinstunternehmen sicherstellen. Zugleich muss der Staat die Auswirkungen des Schocks abmildern. Dabei denke ich vor allem an öffentliche Bauvorhaben, Infrastrukturprojekte und die damit verbundenen Arbeitsplätze. Bei all dem hat jedoch eine transparente Ressourcenverwendung oberste Priorität, damit das Geld möglichst sinnvoll ausgegeben wird.

Entwickelt sich die Wirtschaft dann wieder positiv, müsste der Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen für die Schwächsten im Land garantiert werden. Das wird uns jedoch vor steuerliche und haushaltstechnische Herausforderungen stellen. Wir müssen die Steuerverwaltung und insbesondere die Steuereintreibung verbessern. Wir sollten uns fragen, was für ein Steuerwesen wir wollen. Wenn wir von kommenden Krisen nicht so schwer getroffen werden wollen, müssen wir unser Steuersystem an das 21. Jahrhundert anpassen. Wenn wir mündige Bürger_innen wollen, müssen wir mehr staatliche Ressourcen zur Verfügung stellen. Deshalb müssen wir über Steuern und Abgaben nachdenken, die es in diesem Land noch nicht gibt. Dazu zählen insbesondere die Vermögenssteuer und die Bekämpfung von Steuerflucht und Steuervermeidung. Vor allem aber brauchen wir Mittel, um die institutionelle Architektur zu verändern, die die staatliche Politik in diesem Land prägt.

Außerdem sollte es uns zu denken geben, dass es keinerlei Wachstums- oder Entwicklungsstrategie für die Produktionsbereiche in El Salvador gibt, die menschenwürdige Beschäftigungsverhältnisse garantiert. Darüber müssen wir nachdenken, genau so wie über die bestehenden Anreizsysteme. Wir müssen uns fragen, ob diese Anreizmechanismen dem Ziel gerecht werden, Arbeitsplätze zu schaffen. Denn eines der größten Probleme El Salvadors ist die strukturelle Unfähigkeit zur Schaffung menschenwürdiger Arbeitsplätze für die eigene Bevölkerung. Deshalb wandern so viele Menschen ins Ausland ab. Und das, obwohl Menschen aus El Salvador und ganz Mittelamerika in den Ländern, in denen sie ein besseres Leben suchen, vielen Einschränkungen und Gefahren ausgesetzt sind.

Können Sie uns zum Abschluss die aktuelle Lage noch einmal zusammenfassen?

Corona hat im Fall von El Salvador die strukturellen Schwächen insbesondere in den Bereichen Wirtschaft und Soziales offengelegt und gezeigt, dass das Land kaum in der Lage ist, zu wachsen. Zudem ist es strukturell nicht fähig, menschenwürdige Arbeitsplätze für die eigene Bevölkerung zu schaffen. Deshalb wandern viele Menschen in die USA und andere Länder aus. Außerdem sind wir ein von Ungleichheit geprägtes Land, denn mehr als ein Drittel der Bevölkerung ist von mehrdimensionaler Armut betroffen und besitzt weder genug Geld noch einen ausreichenden Zugang zur Grundversorgung. Das Gesundheitssystem ist zersplittert und finanziell zu schlecht ausgestattet, um den strukturellen Bedarf der Bevölkerung und die kommenden Anforderungen zu erfüllen. Das Ziel sollte also die Entwicklung einer ganzheitlichen Politik sein. Der Staat muss einen sozialen Dialog anstoßen, um die ganze Bevölkerung in die wirtschaftliche Entwicklung einzubeziehen. Dabei sollte er auf Demokratie und Inklusion anstatt auf Autokratie und Diskriminierung setzen.

Dr. Óscar Morales ist Wirtschaftswissenschaftler und Dozent an der Nationalen Autonomen Universität Mexiko (UNAM). In seiner Diplomarbeit analysierte er die sozioökonomischen Auswirkungen von Migration und Rücküberweisungen auf die Makroökonomie und Entwicklung El Salvadors.

*Das Gespräch wurde von der FES El Salvador am 21. April 2020 geführt und ist eine Übersetzung aus dem Spanischen. Dieser Text ist eine leicht gekürzte Fassung des spanischen Originals. Hier gelangen Sie zur spanischen Version.

In der deutschen Fassung verwenden wir eine geschlechtersensible Sprache.